HORIZONTALISERING EN INTENSIEVE VEEHOUDERIJ

-


door TROND SELNES

- In het Vierde Nationaal Milieubeleidsplan van 2001 lanceerde de regering het begrip transitiebeleid als een antwoord op de behoefte aan meer duurzaamheid. Landbouw was een van de vier beleidsterreinen waarop transities nodig waren. De ontwikkelingen in de landbouw kwamen steeds meer op gespannen voet te staan met natuur- en landschapsontwikkeling, biodiversiteit, milieu, dierenwelzijn en behoud van natuurlijke hulpbronnen. Het was hoog tijd voor een transitie. Velen misten een 'things-to-do list'

Mede gevoed door vervelende dierziektes als MKZ, Varkenspest en Vogelgriep koppelde minister Veerman (LNV) een aantal uitdagende dossiers aan elkaar: de steeds verder uitdijende agenda voor de intensieve veehouderij, dierziektes, transitie en het project Andere Overheid. Veerman was een van de eerste bewindslieden die direct geporteerd was van de transitiegedachte.

De minister koos een debat als vertrekpunt voor een proces, dat binnen en buiten zijn departement de deur moest openen voor pogingen om innoverende en horizontale werkprocessen een kans te geven. In dit artikel* wordt teruggeblikt op dit transitiebeleid. Wat wilde LNV ermee bereiken en wat werd bereikt? En wat moet er gebeuren na deze debatten? Zijn er kansen voor een ministerie dat een transitieproces aanjaagt?

Inbreken in het gangbare
Het mag duidelijk zijn dat de intenties achter het transitiebeleid zeer ambitieus waren. Het gaat bij ‘transities’ om een creatief veranderingsproces. Creativiteit is ‘ontsnappen uit bestaande conventies’, zoals de psycholoog Van der Braak het noemt.
Tegelijkertijd moet je volgens Loeber ‘inbreken in het gangbare’, om toegang te krijgen tot de institutionele bolwerken waar de macht en de middelen zitten. Hiervoor zullen nieuwe werkprocessen en nieuwe rolpatronen moeten worden ontwikkeld. Oude rolpatronen zijn niet langer toereikend voor het vinden van oplossingen voor de meer ingewikkelde problemen van deze tijd.

Cees Veerman wilde als landbouwminister nadrukkelijk niet ‘meer van hetzelfde’, maar juist een richtinggevende dialoog. Hij wilde af van de vanzelfsprekendheid dat alleen de overheid hiermee bezig is.
Doel was te komen tot een gedeelde probleemopvatting om vervolgens ruimte te scheppen voor onconventionele initiatieven. Het zou een gezamenlijk leerproces worden, het bewust loslaten van de gestolde rolverdeling uit het verleden. LNV had een missie.

Binnen het ministerie leidde dit tot discussies over wat LNV eigenlijk wilde bereiken. Volgens sommigen kon de hoge ambitie niet worden bereikt met een debat alleen. Intern werd ook wel gewaarschuwd voor ‘het aantrekken van een te grote broek’.

Verkokerde overheid
Voor veel LNV’ers zat er echter ook voldoende uitdaging in de ambitie en de aanpak om geïntrigeerd te raken. Vooral het ter discussie stellen van de rollen werd als interessant beschouwd. Maar bestond er wel voldoende animo binnen LNV om een debat op gang te brengen met zo’n hoog ambitieniveau?

Hardop vroeg men zich af of LNV wel in staat was om naar dit soort ‘horizontale werkprocessen’ om te schakelen? Bij de voorafgaande discussies werd het zoeklicht uiteindelijk nadrukkelijk gericht op de noodzaak om een naar binnen gekeerde en verkokerde overheid te veranderen.

De praktische uitwerking van het maatschappelijke debat leidde tot een waaier van activiteiten. Er was eerst een inventarisatiefase met rondetafelgesprekken gericht op bewustwording en meningsvorming. Organisaties en individuen werden gevraagd om visies in te dienen. Daarna volgde een regionale ‘confrontatiefase’, met een viertal regionale debatten en uiteindelijk een afsluitend nationaal congres.

Parallel hiermee werden ook andere organisaties opgeroepen zelf debatten te organiseren. Intern hield LNV een aantal ‘spiegeldebatten’ voor zijn ambtenaren. Voor de uitvoering werd intern een Transitieteam opgericht, met hiernaast een meedenkgroep van externen uit wetenschap, praktijk en beleid; en een strategiegroep, beiden onder leiding van de minister. Een interne beleidsgroep bood ondersteuning op belangrijke beslismomenten.

Schotten gingen open
Reeds snel na aanvang bleek dat het organiseren van het debat eerder een doel op zich werd dan een middel. Het debat zelf kwam hierdoor weliswaar goed op de rails, maar het bleek moeilijk om te profiteren van alle ingebrachte inzichten. En dit laatste was natuurlijk wel de bedoeling. Opvallend was dat het klaren van deze klus veel positieve energie opwekte en dat de deelnemers het gevoel kregen dat de schotten tussen de directies en afdelingen open gingen.

Toch bleef er ook twijfel over ‘weer een debat met een rapport’. De minister kreeg in eerste instantie het voordeel van de twijfel, maar wel met een ondertoon van: ‘als er maar iets gebeurt met de uitkomsten’. Tijdens de regionale debatten luisterden de deelnemers vooral naar inleidingen en bogen zich over dilemma’s in de vorm van stellingen.

De debatten zelf kenmerkten zich door weinig dialoog, veel verwijzingen naar wat anderen zouden moeten doen en het snel doorschuiven naar een of ander technisch-economische ‘oplossing’. Er werd geschermd met bedragen, percentages en het nemen van ‘maatregelen’. Een gevoel van urgentie viel er nauwelijks te bespeuren.

Nieuwe gereedschapskist
Tijdens de spiegeldebatten voor ambtenaren bleek er opvallend veel energie in de nieuwe roldiscussie te zitten. Het viel op dat rond zestig procent van de deelnemers vond dat de ‘gereedschapskist’ van LNV aan het veranderen is. Het is niet langer een automatisme dat alles van bovenaf wordt geregeld en bepaald. ‘Nieuwe rollen’ zullen processen op gang brengen die niet goed meer passen binnen een verticale organisatie. Ruim tweederde van de LNV’ers voelde zich klaar voor deze nieuwe rol.

Terugkijkend kun je constateren dat het transitieteam zijn beste werk afleverde in de aanloop naar het debat. Zodra het debat was afgelopen zakte het team in elkaar. Uit LNV’s interne evaluatie bleek de positieve energie in de beginfase het hoogst, toen het gevoel van urgentie hoog was en de structuren nog niet genesteld waren.

De kracht van de werkwijze van een transitieteam lijkt te liggen in de formele afstand van de lijnorganisaties, gebruikmakend van kleine en taakgerichte teams die in principe projectmatig en informeel aan de slag gingen. De zwakte zat onder andere in wat een ambtenaar ‘the mission impossible’ noemde: hoge ambities gekoppeld aan relatief vage en veelal tegenstrijdige rollen en opgaven.
Velen worstelden hiermee. ‘Ik mis een ‘things-to-do-list’, stelde een ambtenaar, waardoor veel positieve energie wegebde.

Beter inzicht in de ander
Het ministerie van LNV liet goed zien dat het in staat is om met vele betrokkenen een belangrijk richtinggevend debat als dit behoorlijk te organiseren en faciliteren. Zo kregen alle deelnemende partijen een veel beter inzicht in wat de ander bewoog. Dit veranderde ook de beeldvorming van LNV naar buiten toe: van een ministerie dat het zelf wel weet, naar een organisatie die wil luisteren en meedenken.

Vele beleidsmedewerkers van LNV ervoeren tegelijkertijd in de praktijk dat het binnen hun ministerie lastig is om horizontale werkprocessen tot bloei te laten komen. Echte vernieuwingen bleven te veel steken in een concurrentiepositie met reguliere werkzaamheden en andere prioriteiten binnen een vooral verticale organisatie.

Het adagium ’van zorgen voor naar zorgen dat’ vraagt om horizontale (sociale) leerprocessen die niet zomaar uit de kokers van directies zelf ontstaan. Wat het maatschappelijke debat vooral heeft opgeleverd is een enorme hoeveelheid input: ongeveer 750 organisaties en 21.000 ondernemers zijn geïnformeerd over het debat, meer dan 100 visies zijn binnengekomen, er is verslag gedaan over diverse debatten, er is een belevingsmonitor gemaakt en op de website kwamen 1.600 reacties binnen.

Onderhuidse injectie
Maar vervolgens werd het erg stil toen het transitieteam, de meedenkgroep en de strategiegroep werden ontbonden. Het eindoordeel luidt: dat de debatten een brede discussie over intensieve veehouderij heeft opgeleverd. Er is veel positieve energie losgeweekt.
Het ging hier vooral om een onderhuidse injectie van bewustwording, die met een goed vervolg veel effect kan sorteren. Er is kennelijk geen gebrek aan input voor een vervolg. Zijn er kansen? Wie pakt de handschoen op?

Er lijken volop kansen te zijn voor LNV’ers die de waan van de dag willen overstijgen. Verwacht echter geen blauwdrukken voor vernieuwing, zoek de kiemen die gevoed kunnen worden. Een interessant verschijnsel is dat de top van LNV steevast stelt dat er echt ruimte is voor ongebruikelijke en horizontale initiatieven. Dat deed SG Chris Kalden onder andere in 2006 op het afscheidsseminar van Jan Dirven.

Ik zou hieraan willen toevoegen: denk goed na over wat je wilt bereiken, op hoofdlijnen, wat betreft maatschappelijke winst, winst voor LNV en voor jezelf. Ga dan pas aan de slag met de hoe-vraag. Laat de advocaat van de duivel toe in het project, nog voordat het aan de top wordt gepresenteerd. Organiseer je eigen weerstand. Want de top houdt niet van ondoordachte plannen.

Val niet om
Transitie vraagt om andere sturingsconcepten dan de verticale hiërarchische lijn. Een plan kan goed doordacht en horizontaal zijn, zonder een bedreiging te zijn voor de lijnorganisatie. “Val niet om bij de eerste tegenwind, maar vertoon desnoods wat ongeoorloofd gedrag”. Ook dit zijn woorden van oud-SG Chris Kalden. De uitdaging is om hier body aan te geven. Daarom: pak de draad op! Laat innovatie en transitie niet hangen in interne processen, ze hebben voeding van buiten nodig!

*Dit artikel is gebaseerd op het boek:
De kantelende overheid, een evaluatie van het debat intensieve veehouderij, (Selnes en Aalders, 2005) (trond.selnes@wur.nl).

Trond Selnes is Senior onderzoeker bij Wageningen Universiteit en Researchcentrum.