NIEUWE VORMEN VAN HORIZONTALISERING OP HET PLATTELAND

Het platteland verandert in veel gebieden onder stedelijke invloed steeds meer van een agrarisch productielandschap in een consumptielandschap. De landbouw verdwijnt niet, maar moet wel steeds meer rekening houden met andere waarden. Volgens INA HORLINGS: tijd voor nieuwe netwerken.

Het onstuurbare platteland

door Ina Horlings

Het platteland verandert in veel gebieden onder stedelijke invloed steeds meer van een agrarisch productielandschap in een consumptielandschap. De landbouw verdwijnt niet, maar moet wel steeds meer rekening houden met andere waarden, zoals natuur, milieu en landschap en andere belangen en activiteiten zoals wonen, recreatie en dienstverlening naast zich dulden.

Deze metamorfose levert spanningen op bij de verdeling en inrichting van de ruimte. Nieuwe gebruikers als woningbouwverenigingen, recreatieondernemers, dienstverleners en recreanten, betreden de arena en willen zeggenschap over het beleid. Ook de rol van burgers in het landelijk gebied neemt toe.

We zien dat zowel de oude als nieuwe partijen op het platteland worstelen met de invulling van hun rol. Overheden, marktpartijen en maatschappelijke organisaties overleggen in wisselende fora, wat niet altijd de gewenste resultaten oplevert. Volgens sommigen wordt er te veel gepolderd en raken partijen verstrikt in belangenconflicten. Kansen worden zo onvoldoende benut en innovaties blijven uit.

Minder regulering
Sinds de jaren negentig laat de overheid meer initiatief aan de samenleving en legt ze minder nadruk op regulering en meer op het begeleiden van verandering en het bevorderen van zelforganisatie en eigen verantwoordelijkheid. In het plattelandsbeleid van minister Veerman zagen we dat terug in het credo ‘van zorgen voor, naar zorgen dat’.
Hoewel de overheid minder direct wil sturen, zien we dat de dagelijkse praktijk van het plattelandbeleid hybride is. Hierbij bestaan marktwerking, zelfsturing, netwerksturing en hiërarchische sturing naast elkaar.

Door verandering van productie- naar consumptielandschap zijn vraagstukken op het platteland meer en meer complex geworden en omgeven met tal van onzekerheden. Het platteland is minder stuurbaar geworden. Dit wordt nog eens versterkt door de toenemende Europese regelgeving, waarbij de rijksoverheid steeds meer een vertaler, dan bepaler van beleid wordt.

Los van beleidskaders
Rationele planvorming in de vorm van rijksnota’s, reconstructieplannen en streekplannen sluit slechts beperkt aan bij de feitelijke rurale ontwikkelingen. Terwijl anderzijds een veelheid aan initiatieven zich los van de beleidskaders ontwikkelt. Een voorbeeld hiervan is het reconstructieproces. De Raad voor het Landelijk Gebied oordeelde hierover al in 2003 dat de uitwerking van de reconstructie niet overeenkomt met de ambitie van integrale plattelandsvernieuwing.

De plannen sluiten onvoldoende aan bij de gebiedsproblematiek en bovendien hebben wensen en werkprocessen een dermate traditioneel karakter, dat werkelijke innovatie wordt belemmerd. De Raad signaleert voorts dat de huidige beleidsmaatregelen voor het platteland onvoldoende aansluiten op de problemen of elkaar overlappen. Doelen en regels zijn te gedetailleerd en rijksregelingen te veel dichtgetimmerd. In feite zegt de raad dat de verticale werkprocessen niet goed aansluiten en ongeschikt zijn voor de complexe rurale vraagstukken.

Overheden kunnen vernieuwing op het platteland op verschillende manieren stimuleren: als partner in netwerken, als facilitator, toezichthouder en participant. Een activistische rol of een rol als partner in innovatieve projecten blijft echter nog al eens onderbelicht.

Dit betekent niet dat de overheid actief stuurt, wel dat ze helpt, agendeert, initieert en via een houding van ‘betrokkenheid op afstand’ (institutionele) randvoorwaarden creëert. En zo als het ware fungeert als smeerolie in netwerken van vitale coalities die willen experimenteren, innoveren en leren vanuit een duurzaam toekomstperspectief voor het platteland.

Lef en visie
Overheden kunnen vernieuwing stimuleren door een kleine groep mensen met lef, ambitie en visie de ruimte te geven of door innovatieve ondernemers of koplopers bij een probleem te betrekken. In plaats van met een brede vertegenwoordiging van belangengroepen langdurig te onderhandelen over compromisteksten van nota’s waar niemand warm voor loopt of met overtuiging wil gaan uitvoeren.

Gezien de uiteenlopende visies van actoren en onderliggende motieven en beelden, kan plattelandsbeleid niet als een technisch beleidsproces worden gezien, maar dient dit als een sociaal leerproces te worden beschouwd. Overheden zijn onderdeel van dit sociale leerproces en daarmee zelf aan verandering onderhevig.

Dit leidt idealiter tot een wisselwerking tussen denken en doen, tussen zoeken en leren, en tussen al lerende doen en al doende leren. Sturing wordt daarbij niet als verticale beïnvloeding opgevat van rijk, provincie, gemeente naar de burger toe, maar als een horizontaal proces tussen relevante actoren binnen een besluitvormingsarena.

Nu zijn niet alle problemen even gemakkelijk te beïnvloeden en soms leveren interventies nieuwe problemen op. Om effectief te sturen moet de aard van de problemen uitgangspunt zijn. Het is niet nodig een eenvoudig probleem op te lossen met een tijdrovend interactief proces. Anderzijds vraagt een complex probleem niet om sturing met een technocratische planningmethode.

De praktijk laat vaak zien dat niet het probleem centraal staat, maar het instrument. De discussies gaan dan al snel over procedures, financiering en normstelling. Het probleem verdwijnt dan geruisloos van tafel. De WRR adviseert daarom: ‘een probleemgerichte benadering, waarbij de inhoudelijke en normatieve oriëntatie op problemen centraal staat’.

Een robuuste agenda
Met name bij nieuwe beleidsthema’s -en problemen is het van belang om een robuuste agenda te formuleren met de relevante partijen en het probleem af te bakenen in deelthema’s. De eerste stap hierbij is de complexiteit van het probleem verkennen.

Het gaat dan niet alleen om het in kaart brengen welke factoren in het geding zijn, maar ook om de normen, waarden en belangen van stakeholders. Daarnaast kan de complexiteit van een probleem in de loop der tijd veranderen. Met name bij complexe beleidsproblemen die om participatie van verschillende actoren vragen is het van belang om de volgende zaken goed te organiseren: kennis, consensus, communicatie, creativiteit en ‘commitment to action’.

Een mogelijk ontwikkelingsperspectief voor het platteland is het realiseren van nieuwe netwerken. Nederland is een land dat zich uitstekend leent voor een netwerkbenadering door een houding van pragmatisme, open communicatie en korte afstanden.

Vitale coalities zijn een specifieke vorm van netwerken, gebaseerd op samenwerking tussen publieke en private partijen (PPS), die haar inspiratie vindt in de stedelijke vernieuwing in de Verenigde Staten. Het gaat hier niet om een instrumentele PPS-benadering, noch om een methode.

Het is vooral een aanpak om nieuwe handelingsruimte (‘capacity to act’) te creëren binnen de huidige weerbarstige context van procedures, regelingen en regelende organisaties die gebiedsontwikkeling teveel vastzetten.

Burgerinitiatieven
Vitale coalities zijn een vorm van samenwerking op basis van inspiratie en betrokkenheid, die energie oproept en burgers mobiliseert. Niet polderen dus, maar selectieve mobilisatie van mensen met energie in informele netwerken, die iets te winnen én te bieden hebben. Het verschil met interactieve beleidsvorming is dat het initiatief veelal niet ligt bij overheden, maar bij private -of burgerinitiatieven.

Vormen van zelforganisatie die verantwoordelijkheid willen nemen voor hun eigen omgeving. De nadruk ligt op informele vormen van overleg die ‘onderhandeling achter de schermen’, los van bestaande belangen, mogelijk maakt. Om de democratische legitimatie te waarborgen dienen afspraken op hoofdlijnen wel via de formele wegen bekrachtigd te worden.

Doel is niet de ontwikkeling van plannen, maar het agenderen van nieuwe aansprekende (duurzame) visies en nieuwe doelen. Eerste stap is het ontwikkelen van een gezamenlijk en aansprekend toekomstperspectief in de vorm van een verhaal of ‘story-line’, dat gebaseerd is op de regionale identiteit(en) van een gebied. Motto’s en slogans kunnen zo’n story-line krachtig neerzetten en mensen mobiliseren.

People, planet, profit
Aanzetten in de praktijk zijn al te vinden in gebieden waar allianties ontstaan tussen overheden en ondernemers, zoals the South Downs in Engeland en Baie de Somme in Frankrijk. Ook in het Groene Woud in Brabant en het Nieuwe Markten-project in Heuvelland in Zuid-Limburg bestaan informele private netwerken, die zoeken naar nieuwe allianties met overheden.

Het doel van vitale coalities is het koppelen van de duurzaamheidaspecten ‘people, planet, profit en politics’; het verbinden van private belangen met publieke doelen (zoals bijvoorbeeld: het kwaliteitsbehoud van het agrarisch cultuurlandschap). Dit vraagt overigens niet om een terugtredende maar om een ‘terugkerende’ overheid, die meer dan nu participeert als partner en ruimte creëert voor innovatieve projecten.

Ina Horlings is senior-onderzoeker duurzame plattelandsontwikkeling bij Telos, het Brabants centrum voor duurzame ontwikkeling in Tilburg