DE SPAGAAT IN DE BESTUURLIJKE PIRAMIDE

'Ik dacht: als ik maar ruimte maak gaan mensen vanzelf wel rennen.



Interview met: CHRIS KALDEN

- door Rob Knijff en Jan Dirven -


Van januari 2002 tot mei 2007 zwaaide Chris Kalden als secretaris-generaal de scepter over het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV). Hij gaf ruimte voor andere en ook ongebruikelijke manieren van werken. Zijn oogmerk was het functioneren van de overheid beter te laten aansluiten bij de veranderende vraagstukken en werkingsmechanismen in de samenleving.

Als SG had Kalden zich altijd al voorgenomen nog een nieuwe uitdaging aan te gaan. Toen de functie van algemeen directeur van Staatsbosbeheer beschikbaar kwam, bedacht hij zich geen moment. Een oude liefde.

In de periode van de nieuwe Bestuursraad onder aanvoering van Kalden werden binnen LNV de nodige pogingen ondernomen om op een andere manier dan tot dusver gebruikelijk aan te kijken tegen, én oplossingen te zoeken vóór, de steeds ingewikkelder wordende maatschappelijke vraagstukken. Ook het ministerie werd geconfronteerd met steeds complexer wordende processen. Bijvoorbeeld op het gebied van voedselveiligheid, diergezondheid –en welzijn, natuur, landschap –en milieu-ontwikkeling en de leefbaarheid op het platteland.

De ervaring had geleerd dat duurzame ontwikkeling geen stap dichterbij komt door steeds meer nieuwe eisen te stellen aan bestaande productie- en consumptiesystemen. Overregulering en hoge administratieve lasten waren daarvan het gevolg.

Andere weg voor complexe vraagstukken
Het bewustzijn groeide dat voor complexe vraagstukken een andere weg bewandeld moest worden. Systeeminnovaties en transities waren hard nodig op het gebied van intensieve veehouderij, biodiversiteit, energie en mobiliteit. Niet alleen economische, ecologische en sociale innovaties, maar vooral ook politiek-bestuurlijke. Wat dit laatste betreft werd bij LNV de nodige ruimte gecreëerd voor experimenten met nieuwe werk- en beleidsprocessen en trachtte men dit sociale leerproces met betrokkenen in de samenleving te versterken en te versnellen.

Wat is er van deze ‘horizontale ambitie terecht gekomen om het zelflerend vermogen van de overheid en ook dat van de samenleving meer inhoud te geven?

Kalden is er terugkijkend van overtuigd dat de experimenten zin hebben gehad en ook bij andere overheidsorganisaties steeds meer gehoor en navolging zijn gaan vinden. Maar over het tempo waarin dit gebeurt en het gebrek aan politieke legitimatie is hij veel minder te spreken.
In zijn nieuwe hoofdkwartier bij Staatsbosbeheer in Zeist blikt de oud-SG terug op een proces van vallen en opstaan. En kijkt hij vooruit naar de kansen in de snel veranderende maatschappij. Een makkelijke transitie lijkt het niet te worden, wel één van de lange adem.

Veenbrandje aanwakkeren
Tegen ambtenaren die zich in het begin kritisch toonden over het nieuwe horizontale gedachtegoed, of klaagden over te weinig ruimte van hun directe superieuren, zei Kalden eens: “Geloof nou niet dat het niet kan. Het kan echt wél! Val niet om bij de eerste tegenwind en vertoon maar wat ongeoorloofd gedrag.” Koren op de molen van het handjevol veranderingsgezinden binnen LNV, die het zich tot taak rekenden dit veenbrandje verder aan te wakkeren.

Wat was de aanleiding om binnen een traditioneel verticaal geleide organisatie als LNV, ruimte te creëren voor die andere ‘horizontale’ aanpak?

Chris Kalden: “Dat kwam omdat wij bij LNV steeds meer werden geconfronteerd met de beperkingen die waren ontstaan bij de handhaving en uitvoering van bepaalde regels. Wij kregen steeds meer zaken op ons bord die niet langer op een verticale manier geregeld konden worden. Neem het mestbeleid. Geleidelijk aan was het zo gegroeid dat binnen LNV een kleine duizend ambtenaren (1000 fte !) zich bezig hielden met het mestbeleid.
Duizend van de 8.000 LNV-ambtenaren!

"De nieuwe bestuursraad heeft toen gezegd: dat enkele feit is onaanvaardbaar, niet uitlegbaar. Daar moet tenminste veertig procent vanaf. Dat op zich is een ‘verticale’ uitspraak. Maar het gevoel van beklemming, van: jongens dit is te gek om los te lopen, was opeens heel manifest. Je moet je toch niet voorstellen dat je zoveel mensen nodig hebt voor elk probleem dat je bij LNV tegenkomt. Het mestbeleid was een voorbeeld van de grens van je systeem en van de permanente verfijning en detaillering waarmee je steeds vaker wordt geconfronteerd.”

Zoeken van mazen
Chris Kalden: “Wat mij heeft gedreven bij het zoeken naar een andere aanpak is de volgende gedachte. Als je uit gaat van wantrouwen dan leidt dit tot de noodzaak van beheersen. Beheersen kan alleen als je dit gedetailleerd doet. En gedetailleerde beleidsregels leiden tot het zoeken van mazen, omissies en fouten. Die moet je weer corrigeren door de regels nog verder te detailleren. Een neergaande spiraal. Het besef dat dit op veel van onze terreinen speelde en de onmacht om dit proces te beheersen, was voor mij de drijvende kracht om op een andere manier naar dit soort zaken te gaan kijken."

"Wij zijn toen met het mestbeleid begonnen. Met behulp van ICT zijn we risicoanalyses gaan maken. Kijken wie er in het risicoprofiel pasten en waar je nu precies naar moet kijken. Nog steeds op een redelijk traditionele (verticale) manier. Vervolgens hebben we wat zitten experimenteren met een strategische dialoog en inschakeling van het Consumentenplatform, om het op een wat andere manier te proberen. In het begin ging dat nog wat onbeholpen, maar dat had vooral te maken met de politieke context waarin je bezig bent met beleid maken. Alle signalen die je vanuit de politieke omgeving krijgt zijn doorgaans uiterst dominant verticaal en louter gericht op regelgeving, op grijpen, vastpakken.”

“Veerman was zo van: ik begin niet onmiddellijk met regelgeving. Maar dat moest hij dan bijna doen in verzet tegen belangengroepen en de politiek, omdat die wel op die toer zitten. Er zijn heel veel voorbeelden waarbij je toch grijpt naar regelgeving, omdat de hoofdstroom in de politiek nog steeds opereert vanuit het verticale denken: snel en stevig aanpakken en resultaten boeken."

Gevoel van beklemming
"Ik kreeg met dat mestbeleid in het achterhoofd een toenemend gevoel van beklemming. Wat nodig is, is dat de overheid afleert om voortdurend de initiatiefrol te willen nemen. Dat betekent niet dat politiek en ambtenaren initiatiefloos zouden moeten zijn, er blijft voldoende te doen. De overheid moet leren partner te worden, bijvoorbeeld bij belangrijke innovaties. Niet altijd maar het voortouw willen grijpen. Dat is makkelijk gezegd, maar niet zo makkelijk gedaan.”

Hoe ziet u terugkijkend op dit veranderingsproces uw eigen rol?

“Mijn makke is”, steekt de voormalige eerste man bij LNV de hand in eigen boezem, “dat ik wel veel ruimte laat voor experimenten met bijvoorbeeld een andere manier van werken, maar niet al te veel stuur. Departementen zijn in zichzelf hiërarchische organisaties. Daarbij is het van betekenis dat je ruimte laat, maar er is een flink deel van de populatie dat óók richting wil."

"In een hiërarchie zit men te wachten op directieven. De combinatie van ruimte bieden én richting geven is de ideale. Mij is terecht wel eens het verwijt gemaakt dat ik die ruimte teveel oningevuld heb gelaten. Ik dacht als ik maar ruimte maak dan gaan mensen vanzelf wel rennen, maar dat blijkt toch maar beperkt het geval te zijn. Ik ben vrij goed in het analyseren van vraagstukken en het geven van raad, maar iets minder in het regelen van dingen.”

Vaak in een spagaat
“Als SG zat ik soms in een dubbelrol. Ik gaf ruimte, maar als die dan op een gegeven moment werd ingevuld op een manier waarvan ik last kreeg, dan ging ik dempen. Ik zat letterlijk in die twee werelden. Als iemand een initiatief nam in de gegeven ruimte waar de minister alleen maar last van kreeg, dan schoof ik weer een beetje de verticale kant op. Ik schoof een beetje mee, of ik zei gewoon nee! In de top van de bestuurlijke piramide zit je vaak in een spagaat.

"Aan de ene kant heb je te maken met de druk vanuit het maatschappelijke krachtenveld, maar het is vooral in het politieke domein waar het slot erop wordt gegooid. In de samenspraak tussen departementen, het parlement en de media, bij de interactie in die driehoek, vind ik de beklemming en de zelfopgelegde beperkingen het grootst. Als je het hebt over schakelen van het verticale naar het horizontale, dan wordt de ruimte voor het horizontale nog het meeste beperkt in die driehoek.”

Eerste horizontale stapjes
‘Schoorvoetend, onbeholpen, voorzichtig’, zijn de trefwoorden die Kalden gebruikt als hij terugkijkt op de eerste horizontale stapjes die onder zijn leiding bij LNV werden gezet. Zoals door het transitieteam Intensieve Veehouderij. Dat begon met een breed opgezet horizontaal agenderingsproces met alle relevante betrokkenen, maar evolueerde te snel tot een oplossingsgerichte projectbenadering voor kortetermijnvraagstukken. Het werd als het ware terug de verticale organisatie in gezogen.

Ook waren er de Groeneveld-gesprekken. Door LNV georganiseerde bijeenkomsten met filosofen, kunstenaars en wetenschappers over tal van maatschappelijke vraagstukken, zoals sociale cohesie en religie. En niet te vergeten de ruimte die LNV’er Jan Hartholt kreeg om het departement te verrijken met allerlei initiatieven op het gebied van kunst en cultuur, zoals streekmuziek, strotheater, dat soort werk.

Verdere cultuurverandering
Chris Kalden: “Zijn er velden binnen LNV te noemen waarvan je kunt zeggen dat het horizontale denken en werken er volledig is uitgeprobeerd en geland? Nee. Als je me vraagt wat het rendement precies is geweest, dan vind ik dat lastig. Had het toegevoegde waarde? Ja. Ik denk dat het bewustzijn voor horizontale mechanismen en de mogelijkheden die dit biedt, is toegenomen. Dat is een belangrijke voorwaarde voor verdere cultuurverandering."

"Was het wat het had kunnen zijn? Dat is moeilijk te zeggen. Het kenmerk van horizontale mechanismen is dat ze van boven af niet plan -of stuurbaar zijn; het zijn sociale leerprocessen in de hoofden van groepjes vernieuwers die elkaar nodig -en iets te bieden hebben. Raak ik wel eens gefrustreerd door het tempo waarin één en ander gebeurt? Ja. Geloof ik nog steeds in de noodzaak van de verschuiving? Ja. En dat heeft vooral te maken met de grenzen waar de verticale overheid tegenaan loopt in zijn machtsuitoefening en maakbaarheidsdenken. Je kunt niet doorgaan op de manier waarop wij de afgelopen decennia bezig zijn geweest."

"Het aanpassen van je dijken moet je laten doen door een paar verstandige civiel ingenieurs die weten hoe dat moet (=verticaal – red.). "Maar de vraag: versterk je de dijk of ga je op een hele andere manier met de inrichting van je land om? En hoe dan? Dat is iets wat je niet meer in Den Haag kunt bepalen. Het ontwikkelen van verrassende perspectieven door die vernieuwers bij bedrijven, instellingen, maatschappelijke organisaties en overheden, die ook aan de realisering daarvan bij willen dragen, is in mijn beleving dan de beste benadering. Een horizontale aanpak dus.

Leren schakelen
"Bij de stappen die wij deden richting horizontale processen, ging het mij nooit om de verkettering of
uitsluiting van de verticale mechanismen. Dan word je een zeloot. Ik vind het van groot belang te blijven onderkennen dat bij een overheidsrol en verantwoordelijkheid, die verticaliteit gewoon óók past en zelfs bij complexe horizontale agenderingsprocessen niet helemaal weggedacht kan worden. Immers er blijft ministeriële verantwoordelijkheid.

"De overheid moet tussen die twee besturingsprocessen leren schakelen, om steeds de beste aanpak te kunnen kiezen. Dat vind ik echt de kracht, dat je niet zegt: jij deugt niet en jij deugt wel. Nee, de kunst is om in combinatie te opereren. En als je me vraagt: hoever is de overheid in zijn algemeenheid om tussen die verschillende besturingsmogelijkheden een keuze te maken, dan is dat nog niet echt goed ontwikkeld. Dat zit bijna nog in de stiekem-sfeer.”

“Eén van Cees Veerman’s uitspraken was: ‘besturen is ongemerkt het goede doen’. Maar dat is wel iets anders dan het bijna illegaal verklaren van horizontaliteit. Er zit nog wel degelijk een lucht van illegaliteit omheen. Daar zijn nog stappen te maken.

"Je zou het letterlijk een keer in politieke termen moeten durven benoemen en zeggen: hier gaan we voor. Hetzij door hier een minister of staatssecretaris voor aan te wijzen. Of van mijn part een heel kabinet, dat kan me niet schelen. Maar je hebt er van de politieke kant de legitimatie hardstikke hard voor nodig. Pas dan kan het een succes worden. Ik geloof niet in een stiekeme ambtelijke invulling van zo’n groot relevant thema. De legitimiteitsvraag zal veel duidelijker op de politieke agenda moeten komen.”