Interview met Jacques Wallage: over verticale politiek in de horizontaliserende samenleving.

door Jan Dirven en Maarten Bruns

‘De verticale hiërarchische wijze waarop politiek en overheid functioneren, past niet meer bij de horizontale verhoudingen in de samenleving’

Niet lang na zijn aantreden als voorzitter, kwam de Raad voor het openbaar bestuur vorig jaar met het adviesrapport Vertrouwen op democratie. Horizontalisering.nl sprak met Jacques Wallage over de daarin geanalyseerde horizontalisering van de samenleving.'Er is een groeiende kloof tussen burgers en politiek bestuur', zegt Wallage. 'Dat is niet de vermeende kloof dat politici en bestuurders niet zouden weten wat er leeft onder burgers of dat ze onvoldoende contacten zouden hebben, want ze zitten dagelijks bij elkaar op schoot via twitter en andere sociale media. Het is de groeiende kloof tussen de verticale systeemwereld van politici en bestuurders en de horizontale verhoudingen in de leefwereld van burgers. Dat wringt steeds meer en zet de legitimiteit en effectiviteit van bestuurlijk handelen onder druk. Niet alleen in de politiek en bij de overheid, maar ook bij bedrijven en instellingen'.
 
Jacques Wallage heeft een indrukwekkende staat van dienst in het openbaar bestuur: van raadslid en wethouder tot burgemeester en van Kamerlid en twee staatssecretariaten tot fractievoorzitter van de PvdA. Een rode draad die daar doorheen loopt is zijn continue aandacht voor de vraag hoe de publieke ruimte van de samenleving verandert en hoe het openbaar bestuur in de democratische rechtsstaat daarin zou moeten meeveranderen. In de loop der jaren hebben meerdere commissies onder zijn voorzitterschap hierover advies aan de regering uitgebracht. Vertrouwen op democratie biedt daarop weer aanvullende inzichten.

Hoe verhoudt horizontalisering zich tot andere grote trends in de samenleving?

‘Verticale organisaties die verantwoordelijkheden in de top beleggen passen in een maatschappij waarin bovenlangs besluitvorming en draagvlak georganiseerd kan worden. Maar door twee trends is die ruimte voor verticale organisaties drastisch teruggelopen. De eerste is internationalisering: Den Haag gaat over een heleboel dingen niet. De tweede trend is individualisering: burgers eisen steeds meer eigen beslisruimte op en gefaciliteerd door moderne communicatietechnologie is dat proces in een grote versnelling gekomen. Op internet en dankzij internet kun je in tal van opzichten je eigen baas zijn.

‘Door horizontale trends is het isolement van verticale instituties sterk toegenomen en kunnen ze hun rol niet meer vervullen zonder nieuwe verbindingen met horizontale verbanden’.

Vroeger trok men in de top aan de touwtjes, waarbij de Raad van Bestuur werd gecontroleerd door de Raad van Commissarissen. Maar bij ABN/AMRO, Fortis en DSB heeft men uiterst pijnlijk moeten ervaren dat hun krediet letterlijk in de publieke ruimte verdiend moet worden, dus in die horizontale werkelijkheid van alle individuele reacties uit de samenleving. Datzelfde geldt voor de media. Mensen die denken dat ze heel machtig zijn en beslissen wat wel en wat niet wordt uitgezonden, komen erachter dat hun beslisruimte beperkt wordt door wat zich in de publieke ruimte afspeelt. Ook zij staan steeds meer onder de tucht van wat er in de publieke ruimte van hen wordt gevonden.
Door deze horizontale trends is het isolement van die verticale instituties sterk toegenomen en kunnen ze op de oude manier hun rol in feite niet meer vervullen. Daarmee ontstaat de noodzaak van wat wij noemen nieuwe verbindingen tussen verticale en horizontale verbanden’.

Klopt het dat verticale organisaties in principe juist streven naar nog meer macht en verticaliteit om zich binnen het oude, eroderend beleidsparadigma overeind te kunnen houden, waardoor die kloof eerder groter dan kleiner wordt?

‘Ja, dat klopt, herken ik. Ons pleidooi om nieuwe verbindingen te leggen tussen horizontale en verticale werkelijkheden kent twee tegenbewegingen zou je kunnen zeggen. De ene is die van de verticale instituties. Die hebben de natuurlijke neiging om als nog grotere conglomeraten dingen nog sneller, slimmer en efficiënter te willen doen, met nog indringender reclameboodschappen. Bedoeld om hun macht zoveel mogelijk in stand te houden of te vergroten.

‘Verticale instituties en populisme zijn tegenbewegingen omdat ze macht verzamelen. Dat leidt niet tot verbinding, maar tot kortsluiting’

En je kunt populisme zien als een tweede tegenbeweging. Als een poging vanuit de publieke ruimte, om grip te krijgen op die verticale instituties en macht te verzamelen. Dat leidt veelal niet tot verbinding, maar tot kortsluiting. Want populisme doet iets wat in de parlementaire democratie dodelijk is. Namelijk de woorden van de daden ontkoppelen. Dat zie je nu ook. Roepen dat we 130 gaan rijden en dat blijkt dan om maar luttele seconden tijdwinst op slechts enkele stukjes snelweg te gaan. Desondanks wordt toch voorgesteld alsof we dat echt gaan doen en alsof het wezenlijke betekenis heeft’.

Wat moet daaraan veranderen?

‘Tot dusverre vervulden politieke partijen die verbindende rol in de publieke ruimte. In de tijd van de verzuiling, toen internationalisering en individualisering nog niet zo ver waren voortgeschreden, was dat een reële verbinding. Toen leverden de wetenschappelijke bureaus van de partijen inhoudelijk visievormende bijdragen. Die rol is veranderd, omdat politieke partijen met marktstrategieën slechts reageren op wat zij horen om kiezers aan zich te binden en politieke programma’s tactische manoeuvres zijn geworden om verkiezingen te winnen en macht te veroveren. Willen partijen de verbindende rol weer vervullen dan moeten ze weer terug naar hun kernwaarden en vanuit hun visie de samenleving van commentaar voorzien. Dat is een van de belangrijkste bijdragen die partijen kunnen leveren om het vege lijf te redden.
In het ROB-advies geven we aan dat die verbindingen interactief moeten zijn, dat het om een echte wisselwerking moet gaan en dat ze democratisch moeten zijn. Het gaat dus om een dialoog, een inhoudsvolle gedachtewisseling waarin meningen kunnen veranderen en verrijken. Dat is wat anders dan reclame maken voor je eigen positie of standpunt. Zo leek het formatiecongres van het CDA een bijdrage te gaan leveren aan een nieuwe verbinding tussen het verticale en het horizontale, maar je kunt ook zeggen: het werd slechts gebruikt om de macht van de partijleiding uit te oefenen en te legitimeren. Niet elke verbinding leidt dus tot een echte inhoudsvolle dialoog en niet elke reactie vanuit de samenleving leidt tot verbinding, maar ook tot kortsluiting. Het is dus een heel smal pad waar we hier over praten.

‘De keuze van politieke partijen is of terug te gaan naar hun kernwaarden en verbindingen te leggen met de horizontaliserende samenleving, of slechts geld bijeen brengen voor verkiezingen van individuen’.

En wat er gebeurt als politieke partijen dat smalle pad niet weten te vinden?
Dan gelden alleen nog de wetten van de publieksdemocratie. Die laatste functioneert zonder partijen. Ik denk dus dat er voor partijen de keuze is om of terug te gaan naar hun kernwaarden en te zoeken naar nieuwe verbindingen in de horizontaliserende samenleving, of de kant van de Verenigde Staten op te gaan en inhoudelijk betrekkelijk lege dragers te worden van fondswerving om geld bijeen te brengen voor dure verkiezingscampagnes van individuen.
Die kant gaan we al op. Je ziet dat politieke partijen zich steeds meer op opiniepeilingen en focusgroepen oriënteren, dat ze steeds met de volgende verkiezingen bezig zijn teneinde macht te verzamelen. Het gaat steeds minder om de wezenlijke functie van partijen, namelijk die van ideevorming en het vertalen van hun waarden naar een interpretatiekader van de samenleving. Dat gaat voor een belangrijk deel over de vraag wat de kaders zijn waarin mensen hun kijk op de wereld vormen’.

Is het erg wanneer die waardenarticulatie door horizontale netwerken wordt overgenomen van verticale partijen?

‘Nou, dat is in zoverre ernstig, dat dan nog een andere belangrijke taak die partijen vervullen, niet tot zijn recht komt. Naast programmavorming is dat personenselectie. Wij komen aan onze raads-, Staten- en Kamerleden en overige bestuurders, doordat die partijen de personenselectie serieus, ordentelijk en controleerbaar doen. Op het moment dat partijen geen programmatische denkkracht meer vertegenwoordigen, maar omgekeerd, programma’s maken om veel kiezers te trekken, dus reageren in plaats van regeren, op dat moment wordt de selectie van personen die waarden vertegenwoordigen ondergeschikt gemaakt aan de electorale winst- en verliesrekening’.

‘Ik vind het echt heel ernstig dat er heel veel op ons rapport is gereageerd, maar niet door politieke partijen. Dat is een veeg teken’.

Wallage is geen voorstander van een parlementaire democratie zonder partijen. ‘Voorshands houd ik het erop dat we in een gevaarlijke fase zitten en makkelijk door kunnen schieten naar de Amerikaanse situatie, waarin partijen geen politieke betekenis meer hebben. Maar de lange traditie van partijen in West-Europa en de veerkracht die ze hebben maakt het geen onbegaanbare weg dat ze weer meer naar hun kernwaarden en het publieke debat toe kunnen gaan. Ik vind het heel omineus, echt ernstig dat er heel veel op ons rapport is gereageerd, behalve door politieke partijen. Dat is een veeg teken’.

Is in die horizontaliserende wereld de representatie niet al lang veranderd en horen daar niet meer vormen van horizontale verantwoording en directe democratie bij?

‘Zeker het begrip representatie is wezenlijk veranderd. Via internet komen bij politici heel veel reacties binnen, die reageren daar weer op en dat heeft een vertegenwoordigende functie. Het is goed dat die communicatie zich in de publieke ruimte afspeelt, maar onvoldoende. Wat bij representatie ook mee moet spelen is dat de politicus de werkelijkheid interpreteert op een verifieerbare manier, die terug te voeren is op dat waarop hij gekozen is. Het manco is dus niet dat er niet naar burgers wordt geluisterd, want die methoden zijn sterk verbeterd, meningen worden op allerlei manieren gepeild en uitgewisseld, politici zitten als het ware bij burgers op schoot en twitteren er op los. Waar het om gaat is de vraag of politici op basis van hun waarden en beginselen burgers aan een interpretatiekader van de werkelijkheid helpen. Dat is waar partijen nu grote gaten laten vallen. En de media hebben die rol overgenomen. Vroeger las je in de krant wat er in de politiek gebeurde. Nu is dat wat in de media gebeurt politiek geworden. Die verschuiving werkt fundamenteel uithollend op de rol van politieke partijen. Als dat doorgaat komt er een moment dat én de representatie én de kwaliteit van ideevorming zoveel schade oploopt dat je nog maar per half referendum het land kunt besturen.

‘Vroeger las je in de krant wat er in de politiek gebeurde. Nu is dat wat in de media gebeurt politiek geworden’.

Er zijn horizontale netwerken, die doen hun eigen werk en daar is niets verkeerds aan. Wat de overheid niet moet doen is zich uitsluitend op die formele representatie beroepen en een programma doorzetten dat via de overheidszuil tot stand komt. Dat is wat de politiek nu in hoofdzaak doet. Wat wel moet gebeuren is veel beter het organiserend vermogen van de overheid gebruiken om die ketens en netwerken goed te organiseren en laten functioneren. Als burgemeester doe je bijna niets anders dan zulke verbindingen leggen in de samenleving. Dat is je taak en daarover leg je verantwoording af in de gemeenteraad. De representatieve democratie speelt ook daar dus een rol. In mijn opvatting mag er geen macht worden uitgeoefend zonder verantwoording af te leggen.
Een interessante en politieke vraag is dan in hoeverre bijvoorbeeld banken dat wel mogen. Die moeten ook aan een aantal randvoorwaarden worden gehouden. Het hele debat over de toekomst van de Europese munt en de bonussen leidt vroeg of laat tot de vraag of de politiek daar randvoorwaardelijk nog wel invloed op kan hebben. Dat is niet eenvoudig. Maar die horizontale netwerken en verhoudingen bestaan en een belangrijk deel van de maatschappelijke veranderingen vindt in die horizontaliteit plaats. Zoals gezegd, dat ondervinden banken en ook de overheid. Daarin kun je niet dicterend optreden. Maar de overheid kan en moet daarin wel faciliterend zijn. Immers, die kan die vernieuwing niet in de verticale overheidszuil tot stand brengen, want noch de wet, noch het budget lokt dat voldoende uit. Bestuurders en ambtenaren moeten partijen bijeen brengen, ronde tafels organiseren, verbeteringen en vernieuwingen stimuleren. Maar daarover moeten zij altijd verantwoording afleggen in het parlement of in de gemeenteraad. Dat is het wezenskenmerk van de democratie. Wat nu op het spel staat is of je dat wezenskenmerk kunt handhaven bij die paradigmawijziging van het dicteren in de verticaliteit naar het organiseren van de horizontaliteit’.

Duidt dat niet teveel op het primaat van de politiek en daarmee op verticale sturing van het horizontale?

‘Het gaat in mijn ogen om een nieuwe verhouding tussen horizontale en verticale werelden en tussen directe en representatieve democratie. Want als die representatieve democratie zijn macht uitsluitend uitoefent onder het motto we hebben komende vier jaar het mandaat om verticale besluitvorming uit te oefenen, zal blijken dat dit niet lukt, omdat die autonome burgers op tal van manieren in directe zin betrokken willen zijn. Mensen willen zelf overtuigd worden.

'We zullen tal van vormen van directe betrokkenheid en van participatie heel hard nodig hebben om die besluitvorming in het verticale zijn geloofwaardigheid te laten behouden'.

Een mooi voorbeeld is wat Eurlings vorig jaar overkwam. Hij wilde rekening rijden invoeren en had de steun van de Tweede Kamer, maar wilde ook weten wat de ANWB-leden daarvan zouden vinden. Die keuze van directe verbinding was heel ongelukkig, want waarom wel de ANWB en niet Natuur en Milieu? Daarvoor kreeg hij er van langs. Maar het punt wat hij hier aan de orde stelde was: ik ben niet in staat zo een belangrijke verandering als rekening rijden geloofwaardig door te voeren als ik mij alleen maar beroep op mijn representatieve mandaat. Dat is een indicatie voor vraagstukken van de toekomst. We zullen steeds vaker merken dat de politiek de zeggingskracht, het draagvlak en de legitimiteit gaat ontberen om de dingen die des overheids zijn gezagvol uit te voeren, wanneer niet betere verbindingen met de horizontale werkelijkheid worden gevormd. We zullen tal van vormen van directe betrokkenheid en van participatie heel hard nodig hebben om die besluitvorming in het verticale zijn geloofwaardigheid te laten behouden’.