"Ook ík heb deze crisis niet zien aankomen!"

Interview met ‘Super-Arthur’Docters van Leeuwen
Over ‘omvallende’ bankreuzen, Europees toezicht en superbonussen

door Jan Dirven en Rob Knijff

Van september 1999 tot de zomer van 2007 was Arthur Docters van Leeuwen bestuursvoorzitter van de Autoriteit Financiële Markten (AFM). In die functie had hij pontificaal uitzicht op het financiële landschap dat in oktober 2008 zo dramatisch zou veranderen. “Maar”, zo erkent hij achteraf ruiterlijk, “ook ík heb de wereldwijde kredietcrisis zoals die zich plotseling in volle omvang aandiende, niet zien aankomen!” Wel had hij in de jaren eraan voorafgaand tevergeefs op de trom geslagen voor de instelling van één Europese financiële toezichthouder. Docters van Leeuwen: “In 2004 stelden wij in een rapport al aan de orde dat wij niet konden blijven streven naar allerlei grensoverschrijdende fusies van banken en andere financiële instellingen, zonder óók het toezicht hierop Europees te regelen. Nou, dat was destijds helemaal tegen het zere been. Waar wij ons mee bemoeiden?

Minister van Financiën Wouter Bos stelde Docters van Leeuwen onlangs aan als commissaris/toezichthouder bij Aegon, om er op toe te zien dat de belastingbetaler hopelijk nog wat terug ziet van de miljarden die de Staat in de verzekeringsgigant moest pompen om het bedrijf voor instorten te behoeden. Een waakhondfunctie met verregaande bevoegdheden.

Docters van Leeuwen heeft de afgelopen tien jaar als beurstoezichthouder veel zien veranderen. De rol van het toezicht en de maatschappelijke en politieke verwachtingen ten aanzien van de toezichthouder zijn in die tijd volgens hem ‘dramatisch veranderd’. Dat is vooral opmerkelijk omdat dit gebeurde zonder veel discussie en zonder expliciete besluitvorming. Er is niet bewust voor gekozen, maar het bleek ineens wel het geval te zijn.
Docters van Leeuwen stapt even terug in de tijd: “De AFM werd opgericht in 1988, als opvolger van de Stichting Toezicht Effectenverkeer. Het was een klein clubje dat als marktmeester vooral de markttoegang bewaakte, door monopolie vorming en free-rider gedrag tegen te gaan. De taken van de AFM namen snel toe. Vooral ook met het manifest worden van het probleem van voorkennis. De AMF kreeg in de volksmond toen de naam van ‘beurswaakhond’. Dat woord suggereert breed toezicht, waarbij wordt vergeten dat de AFM niet de taak en niet de bevoegdheden heeft van keurmeester: het toezicht op de prijsvorming en op de aard en kwaliteit van de producten. Op dat punt kan de AFM alleen maar signaleren en waarschuwen, maar dat wordt – als het niet uit komt – dan niet in dank afgenomen.”

“In die rol heeft de AFM bijvoorbeeld altijd gewaarschuwd voor de risico´s van aandelen-leaseproducten, producten met zowel een verzekering als een lening component. Maar wij werden toen niet geacht daarover te gaan. Toen wij destijds deze risico´s in een achtkoloms artikel in De Telegraaf toch aan de orde stelden, was de kritiek in het journaille niet van de lucht. De AFM kreeg geweldig op haar sodemieter. Ons werd verweten wel op te willen treden, maar geen bevoegdheden te hebben. Uiteindelijk had alle kabaal dat wij maakten geen enkel effect op de populariteit van de leaseproducten. Maar een jaar daarna ging het helemaal mis met Legiolease van Dexia. Aandelenbezitters bleven opeens met een grote leenschuld zitten."

"En zonder enig historisch besef ten aanzien van de eerder door ons gedane waarschuwingen, kreeg de AFM er in de pers weer van langs."

"Ons werd nu verweten niet te hebben opgelet en niet stevig te zijn opgetreden. Kortom de AFM had dit moeten voorkomen!”

Vraag: In Nederland hebben we twee financiële autoriteiten: er is ook nog De Nederlandse Bank (DNB) van president Nout Wellink.
Arthur Docters van Leeuwen: “Ja, ook DNB ervaart dat opvattingen in het publieke debat verder opschuiven: men wil dat de toezichthouder garant staat voor de goede werking van het financiële systeem. Nout Wellink kreeg indertijd op zijn kop toen hij zich kritisch uitliet over de fusie van ABN-AMRO, omdat hij zich bemoeide met zaken waar DNB niet over gaat. Eerder had de Italiaanse bankpresident Fasio zich ook negatief uitgelaten over de fusie van Banca Antonveneta. Dit leidde tot veel rumoer en een groot schandaal, want deze fusie viel buiten zijn bevoegdheden. Dat is ook in Nederland zo. Bij de wijziging van de Wet Financieel Toezicht is die bevoegdheid gesneuveld. De regering wilde deze niet handhaven omdat Brussel dit te protectionistisch vond. Een verschuiving naar minder bemoeienis van het toezicht. En toen het mis ging met ABN-AMRO kreeg Wellink weer op zijn kop. Tot de dag van vandaag, want hij had die fusie moeten tegenhouden.”

“Wat dus opvalt is, dat de maatschappelijke appreciatie steeds los staat van de wettelijke bevoegdheden.”

Vraag: Of staan de wettelijke bevoegdheden los van maatschappelijke ontwikkelingen?
“Nee, want met de kredietcrisis zijn ongebruikelijke maatregelen getroffen, ook wat betreft het toezicht. Banken stortten in en werden met miljardeninjecties door overheden overeind gehouden om het financieel verkeer niet vast te laten lopen. Dan is toezicht nodig om op de centen van de overheid te letten. Dat werd niet over gelaten aan de toezichthoudende instellingen. In Engeland werd een Special Board ingesteld. En in Nederland werden mensen á titre personnel aangesteld. Zo zijn Carla Peijs en ik nu commissaris van Aegon met speciale bevoegdheden. Ieder van ons is voor vier jaar aangesteld als een soort vertrouwenspersoon en kan drastische besluiten nemen, bijvoorbeeld een fusie tegenhouden. Wij hoeven in principe niet samen te overleggen en hebben dus geen overeenstemming nodig. We hebben geen verantwoordingsplicht en krijgen ook geen instructies van de minister van Financiën. Dat is overigens niet onbelangrijk, want anders had ik het waarschijnlijk ook niet gedaan. Ik noem dat de ‘Superman-variant’ van het toezicht: in je eentje kun je beslissingen nemen over een bedrijf met 300 miljard beleggingen en 30.000 werknemers. In het bedrijfsleven was en is dat vrij normaal, maar bij de overheid niet. Met de RSV-enquête is dat juist sterk teruggedraaid. Molkenboer, destijds de directeur-generaal van Economische Zaken, was toen de laatste.”

“En nu is die ‘Superman-variant' er ineens weer, zo maar out of the blue. Zulke dramatische appreciatieveranderingen kunnen kennelijk zo maar optreden, zonder enige ambtelijke, maatschappelijke of politieke reflectie. Dat is nieuw en moet ik nog verder op me laten inwerken om erover te kunnen oordelen, maar dat is toch een interessante constatering.”

Vraag: Zijn die plotselinge appreciatieveranderingen de nieuwe impulsen in de huidige tijd om maatschappelijke systemen, zoals het financiële, te veranderen en beter te laten functioneren?
“Onze postmoderne samenleving kenmerkt zich door fragmentatie en mentale discontinuïteit. Daarin kunnen waardenoriëntaties makkelijk verschuiven en van de ene op de andere dag sterk veranderen. Gelukkig hadden we bij de AFM al meer gedaan dan onze bevoegdheden toelieten. Anders was het slecht afgelopen, dan had ik het als voorzitter niet overleefd. Dan had het gevoel overheerst dat we het fout hadden gedaan. Waar de 19de eeuw gekenmerkt werd door rationaliteit en de 20ste eeuw door de wil, zie ik als kenmerk van de 21ste eeuw het gevoel. Daarmee verdwijnt ook het historisch besef. Dat heb ik in mijn publieke functies goed gemerkt: omdat de vraag niet aan de orde komt waarom nú ineens anders wordt gedacht dan vorig jaar, ben je slaaf van die veranderende appreciatie.“

“Wanneer we het financieel systeem en de werking ervan beter zouden kennen hadden we de crisis in deze vorm ook kunnen verwachten, beter zien aankomen en er op kunnen reageren. Maar dat hebben we niet. We wisten bijvoorbeeld niet dat de val van Lehman Brothers zo´n groot risico zou opleveren. Wanneer een fenomeen echt nieuw is, is het altijd ook echt heel moeilijk om het waar te nemen. Daarom is het ook zo lastig om ufo´s waar te nemen."

"Niemand, ook ik niet, heb de crisis op deze manier en in deze vorm zien aankomen."

De systeembenadering heeft dus meer tijd nodig. In ons AFM-rapport van 2004 stelden wij al keihard: zou je niet eens Europees toezicht op beurzen gaan houden? Zou je niet eens naar de creditratings kijken. Een belangrijke factor in de hele crisis. Kredietwaardeerders hebben al die producten gewaardeerd. Deze werden verkocht op basis van de rente die zij opbrengen en de waardering van de creditratings. Hypotheken met zogenaamde asset back securities, enz. De aanbevelingen die wij in 2004 in ons rapport deden, werden uiteindelijk na veel vijven en zessen bijna letterlijk allemaal overgenomen. Behalve op dat ene punt na: ons pleidooi voor één gezamenlijke Europese toezichthouder. Dat was een supranationaal onderwerp en daar mochten wij ons niet mee bemoeien. Hoe durf je dat te doen? Mij werd in de Europese wandelgangen verteld dat het de positie van mijn club en ook mij persoonlijk ernstig zou schaden. Maar ik zei: nou ja het spijt me geweldig, maar ik blijf toch op de trommel van de waarheid slaan. Dat is een big drum en ik blijf gewoon doorgaan. En als het niet in goed overleg kan, dan doe ik dat in de publiciteit.”

“Er is dus gewoon niet op de goede niveau´s gekeken, niet op het Europese en al helemaal niet op wereldniveau. Ook dat zou moeten. Maar daar was kennelijk eerst een crisis voor nodig.”

Vraag: Had u in oktober 2008 niet bijna iets triomfantelijks toen de kredietcrisis zich in volle glorie aandiende?
Arthur Docters van Leeuwen: “Helemaal niet! Ik heb dit immers ook niet zien aankomen. Terwijl er terugkijkend toch wel veel signalen waren. Ik moet mij achteraf voor mijn kop slaan, dat ik daar niet meer mee gedaan heb. Maar het was iets geheel nieuws en daardoor verdomd moeilijk waar te nemen. Toen Lehman Brothers omviel, wat toch de crisis ernstig heeft geaccelereerd, dachten de Amerikanen aanvankelijk dat dit geen risico zou vormen voor het Amerikaanse banksysteem. Laat staan voor het financiële systeem van de hele wereld. Ze zeiden: hup we hebben nou genoeg gered, dus laat Lehman Brothers maar omvallen. En daar was toen iedereen in de financiële wereld het wel mee eens. Ik heb toen niemand gehoord die zei: we hadden Lehman Brothers moeten redden. Ik heb niemand horen zeggen: dat kan niet, dat moet niet. We wisten met zijn allen niet dat Lehman Brothers zo’n enorm systeemrisico zou vormen. Bernanke wist het niet, maar wij ook niet. De beheersingsillusie, de sturingsillusie is zeer beperkt en dat is ie ook altijd geweest.”

Docters van Leeuwen noemt het een stap in de goede richting dat nu onder leiding van de president van de Europese Bank, Trichet, wordt gewerkt aan een gezamenlijk Europees toezicht. Maar zijns inziens zou het beter zijn dit direct op mondiaal niveau te doen en ook is hij niet tevreden met de signatuur van de mensen die Trichet rond zich verzamelt voor deze belangrijke klus. “Het zijn weer allemaal vertegenwoordigers van de centrale banken, landen en betrokken instituties. Ik had veel liever iets gehad met een aantal gedurfde economen erbij. Met mentaal intellectuele mensen die heel ver durven gaan, bijvoorbeeld Sweder van Weinbergen en Arie van der Zwan. En dan het liefst onder leiding van een beetje schappelijke voorzitter zoals een Lans Bovenberg. Die zien wat meer dan gezapige bestuurders. Ik ben er zelf één geweest, maar je zorgt dan dat je dat soort mensen in je buurt hebt. Maar goed ik ben blij dat het er komt.”

Vraag: Is het financiële systeem op mondiaal niveau niet zó complex geworden dat we het eigenlijk niet meer in de hand hebben?
Denkt even diep na en zegt dan: “Ik denk niet dat wij de wereldeconomie ooit begrepen hebben. Ik geloof niet dat er ooit een tijd was dat dat het geval was."

"Maar als je kijkt hoe deze crisis nu wordt beheerst: dat gaat de geschiedenisboekjes in."

"We hebben dingen niet gezien die de zaak heftig in de rook hebben doen vliegen. Maar als ik – tegen de achtergrond van de beperkte sturingsillusie - zie hoe de gebeurtenissen in korte tijd werden beheerst: dat is in de wereldgeschiedenis nog niet eerder voorgekomen. Moet je kijken naar het beursherstel in een half jaar tijd. Moet je kijken naar het economische herstel. Daar moeten we nog wel een tijd voor betalen, hoor. Het kost veel geld. Maar je kunt niet volhouden dat de crisis niet wordt beheerst. Dat kun je niet vergelijken met de crisis van 1929!”

Vraag: In Amerika denken ze dat de bodem van de crisis alweer achter ons ligt?“Dat weet ik niet. Ik kan alleen zeggen wat ik nu zie als ik terugkijk naar het moment waarop ie begon in 2007. Vorig jaar rond deze tijd was de stemming in de media: Europa heeft gefaald. Dat was de talk of the town van het internationale journaille.” [korte stilte en dan met stemverheffing] “Gefaald!? Leest u wel kranten, riep ik? Hoe bedoelt u? Sarkozy heeft in zes weken tijd iets van 60 miljard euro in diverse banken gestopt. Ze hebben afspraken gemaakt over de garanties aan depositohouders en ze hebben afspraken gemaakt over de stimulering van de economie en dat hebben ze in 4 tot 6 weken allemaal rond. En dan zegt u tegen mij dat Europa niet bestaat! Over welk Europa heeft u het dan? U heeft het kennelijk niet over het Europa van Frankrijk, Engeland, Duitsland, Nederland, Spanje. Dan ben ik wel erg benieuwd over welk Europa u het dan wel heeft. Mensen zijn blijkbaar niet in staat om vast te stellen dat wij in Europa nog nooit op deze manier, in zo’n korte tijd, de monetaire economische politiek hebben gecoördineerd. Dat is nieuw. Dan zie je dat het journaille niet in staat is om haar aandachttrekkende uitspraken waar te maken. En dan praten we hier echt over één van de twee gerenommeerde kranten op financieel terrein. Het interview dat ik had is ook niet gepubliceerd. Dat is interessant, omdat er iets in dit interview stond dat níeuw was. Dat hebben kranten niet graag, want dat wordt door hun lezers niet als ‘nieuw’ erkend. Nieuws moet er uitzien als het vorige nieuws. Vooral in de dagbladjournalistiek. Als je tegenwoordig iets nieuws wilt weten moet je een boek lezen, daar staan de nieuwe dingen in.”

Vraag: Denkt u dat de belastingbetaler nog een cent zal terugzien van al die miljarden die in de banken zijn gepompt om deze overeind te houden?
Docters van Leeuwen: “De belastingbetaler vroeg in ieder geval om deze maatregelen. Die zag grote werkeloosheid op zich af komen. Maar die komt er niet. En als er wel iets komt dan praten we hooguit over een paar procent. Dat vonden we vroeger normale werkeloosheid. Frictie werkeloosheid noemden we dat, van 4 á 5 procent. Dat streefden we na. Daar werd op gestuurd. En als ie lager was kregen we loonstijging.”

“Wat we in die creditcrisis gedaan hebben is natuurlijk gewoon schulden van het bedrijfsleven omzetten in staatsschuld. En als die niet door het bedrijfsleven wordt terugbetaald dan zal de belastingbetaler ervoor op moeten draaien.”

Vraag: Ziet u dit ook als uw taak bij Aegon: zorgen dat er wordt terugbetaald? “
We zullen er eerst voor moeten zorgen dat het bedrijf weer goed gaat functioneren. Er op toezien dat het bedrijf geen rare bochten maakt. Dat is natuurlijk een plicht van de minister. Als je zoveel geld in een onderneming stopt, is het misschien wel verstandig om daar iemand bij te zetten die een beetje op de winkel past namens de belastingbetaler. Dat is niet raar. Maar goed, Aegon zal er alles aan doen om het eerste miljard snel af te lossen. Dan zijn er nog twee te gaan. Ze hebben aandelen uitgegeven en dat is heel goed gegaan.”

Vraag: We klimmen langzaam uit het dal. Kunnen we dit doen met de oude mechanismen, door te groeien. Of moeten we het systeem veranderen?
“De verhouding tussen staten, regeringen en financiële instellingen veranderen dramatisch. Dat is nu al gebeurd. Ik denk dat de formele aspecten van de toezichtsystemen zich nu wel internationaal zullen ontwikkelen. Dat had eerder gemoeten, ik riep dat in 2004 al, maar daar kun je nu niet langer omheen. Dus daar gaat wel iets gebeuren ja, dat denk ik wel.

Vraag: Er is veel te doen over het aan banden leggen van topbonussen in het bedrijfsleven. Vindt u dit terecht?
Het antwoord van Arthur Docters van Leeuwen klinkt, zoals vaker, toch enigszins verrassend.
“Ik denk dat het geen enkele zin heeft om in Nederland voorop te lopen bij het aan banden leggen van bonussen. Ik ben niet zo onder de indruk van de waan van de dag die de dagbladpers en de tv-pers mij op dit punt brengt. De verhoudingen in Nederland zijn niet te vergelijken met die in Amerika. Daar begint de beloning vaak met bonussen terwijl de vaste salariscomponent vaak miniem is. Bovendien gaat het in de Verenigde Staten om bonussen die een factor 100 hoger liggen. Dus deze discussie hier in Nederland vind ik veel meer voortkomen uit een egalitaire trek die nogal sterk is in het Nederlandse politieke leven en die nu weer de kop op steekt. Dat deed ie in de tijd van Den Uyl ook. De spreiding van inkomen en macht. Nou, ditzelfde ligt nu weer boven bij het bonussenbeleid! Ik vind het goed als het een beetje in de hand wordt gehouden. Ik ben het met Obama eens dat je dit vooral moet doen door een juist machtsevenwicht rond een onderneming in te richten. Daar mag best een toezichthouder bijhoren. Die is nodig als het niet vanzelf gaat en voor de verslaglegging. Daar ben ik helemaal niet tegen.
Maar het is toch echt niet zo dat het Nederlandse bonusbeleid iets heeft bijgedragen aan de crisis of er iets aan af zal doen. Nederland is een heel belangrijk land, ik leef er graag en we betekenen ook iets in de wereld, maar [lachend]: niet als het gaat om de beloningsverhoudingen in de wereld.“

“De Nederlandse bonussen zijn geen oorzaak geweest van de economische situatie waarin wij nu zitten en zullen ook geen oplossing bieden.”