Interview met Directeur PBL Maarten Hajer

'Voor duurzame producten zijn nieuwe verdienmodellen nodig'

De overheid heeft een wereld te winnen door de creativiteit en innovatiekracht van burgers en bedrijven beter te benutten. Met een andere sturingsfilosofie kan de overheid ook de ontwikkeling naar een duurzaam werkende economie stimuleren. Dat stelt prof. Maarten Hajer, directeur van het Planbureau voor de Leefomgeving (PLB) en auteur van het rapport 'De  energieke samenleving'. Het PBL is in 2008 ontstaan door een samenvoeging van het Ruimtelijk Planbureau (RPB) en het Milieu- en Natuurplanbureau (MNP). Een interview over een overheid die teveel stuurt op eigen beleidsnota's en te weinig op prikkels voor actoren in de samenleving.

Door Loek Kusiak en Jan Dirven

'De moderne samenleving is een energieke samenleving van mondige, autonome burgers en vernieuwende bedrijven met een ongekende reactiesnelheid, met  leervermogen en creativiteit. Ook veel gemeenten en instellingen als corporaties, ziekenhuizen en universiteiten willen zelf aan de gang, maar vinden daarvoor onvoldoende aanknopingspunten in het nationale beleid '. (…) 'De overheid zal de kaders moeten aangeven waarbinnen markten kunnen werken. Gebeurt dat op een duidelijke en op een voorspelbare manier, dan kan de samenleving de beweging naar een schone economie maken,' schrijft Maarten Hajer in het PBL-rapport 'De energieke samenleving' (2011).

In zijn werkkamer in Den Haag praten we met Maarten Hajer door over zijn pleidooi voor een nieuwe sturingsfilosofie voor de overheid. Want die overheid, aldus Hajer, maakt te weinig gebruik van de creativiteit en het leervermogen in deze energieke samenleving om ambities voor innovatie en duurzaamheid ook daadwerkelijk te kunnen realiseren. Maar allereerst wil Hajer de kritiek wegnemen die soms uit maatschappelijke hoek opdoemt als zou het PBL teveel een 'rapportenfabrikant' zijn, met weinig oog voor de eigen profilering in de samenleving.

‘De overheid maakt te weinig gebruik van de creativiteit en het leervermogen in onze energieke samenleving om duurzaamheidsambities te kunnen realiseren’

'In het maatschappelijk debat,' reageert Hajer, 'is het rapport de energieke samenleving misschien niet zo bekend, maar binnen  de departementen (Infrastructuur en Milieu, Economische Zaken, Landbouw en Innovatie en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) wordt daar toch wel driftig over nagedacht. En als je goed wilt meedenken aan de binnenkant, hoef je  als planbureau niet aan de buitenkant op de deur te beuken. Maar dat we nu zo onzichtbaar zijn? Nee. Neem het natuurdossier. We rekenen door wat de effecten zijn van het voorgestelde beleid en laten zien dat we doelen die 'Brussel' heeft gesteld niet halen. Dan is het aan de politiek om het verder zelf in te kleuren en keuzes te maken. We leggen ook de vinger op inconsistenties in het beleid. Zo zegt het regeerakkoord dat we gaan decentraliseren, maar er mag geen Oostvaarderswold (nieuw natuurgebied in Flevoland) komen. Dat klopt natuurlijk niet. Ik ben niet van het beleid, maar ik ben wel van de consistentie en hoe je een gedecentraliseerd systeem goed zou kunnen laten werken.'

Door decentralisatie ontstaan minder ministeries, overheidsschotten en kleinere bestuurseenheden, misschien iets dichter bij de burger, maar verder blijft het in hoofdzaak verticaal vastgesteld beleid. Dat heeft weinig te maken met netwerken van maatschappelijke organisaties en kennisinstellingen die met elkaar innoveren. Mee eens?

'Het is niet alleen maar verticaliseren, er wordt ook sterker in netwerken gedacht. Topsectoren doen pogingen om maatschappelijke actoren er bij te betrekken. Dat doet bijvoorbeeld ook een provincie als Noord-Brabant in de samenwerking met woningbouwcorporaties, scholen en anderen bij het uitwerken van hun visie over de ruimtelijke inrichting. De uitwerking van de ruimtelijke investeringsagenda moet je vooral aan de regio's overlaten, maar het rijk moet er wel een ouderwetse taak bij houden, in de trant van: 'Als jullie aan de gang gaan met een nieuw type verstedelijking, dan moet je wel 80 tot 85 procent CO 2 reductie realiseren. En dat doel wil ik als landelijke overheid ook kunnen toetsen.' Dat zie ik helaas nu niet gebeuren. Terwijl veel gemeenten in 2030 juist klimaatneutraal willen zijn en nadenken over hoe ze inkoopmacht mobiliseren en willen samenwerken, loopt het rijk achter de feiten aan en worstelt enorm met een veranderende toekomst.'

De overheid organiseert geen nieuwe markten op het gebied van duurzaamheid?

'Veel te weinig. Neem de bouw. Die kan veel duurzamer werken met scherpe regels hoe er gebouwd moet worden dan met onduidelijkheid over wanneer welke regels gesteld worden. Bouwers weten nu niet waar ze in moeten investeren. Dat zorgt voor onzekerheid. Als het rijk zegt: 'Gij zult klimaatneutraal bouwen, of anders niet', dan is dat helder. De overheid kan terugtreden en de sector vult het zelf verder in, maar wordt wel op zijn prestaties getoetst door die overheid. De koppeling tussen ruimtelijke ordening en milieu is een nog steeds niet ingeloste belofte in ons land’.

Waarom zegt de overheid dat niet: 'Gij zult klimaatneutraal bouwen'? Waarom lukt dat niet?

‘Omdat het nog steeds niet goed tussen de oren zit dat we dringend een systeemverandering nodig hebben. En dat zo'n verandering ook economisch en maatschappelijk haalbaar kan zijn, dat dit banen oplevert en ook rendeert. Het frame milieu staat nog steeds tegenover het frame economie. Dat is veel hardnekkiger dan beleidsnota's suggereren.’

‘Het zit nog steeds niet goed tussen de oren dat we dringend een systeemverandering nodig hebben en dat dit banen oplevert en ook rendeert’

‘De OV-fiets is nu, als je kijkt naar het gebruik, een enorm succes. Maar dat is pas in de zesde aanloop gelukt, dankzij toevoeging van een stukje ict, Of neem, ander voorbeeld, China. Een grote vervuiler en slecht in arbeidsomstandigheden, maar ook de grootste vergroener in de de wereld. Het interessante daar is dat zij aan de voorkant niet meer hebben dan een vijfjarenplan, maar verder niet voorschrijven hoe het allemaal moet. Dat maakt mensen lokaal heel creatief. Zij halen hun doelen eerder dan gepland, net als de Duitsers.'

Intussen kan worden vastgesteld dat al kabinetten lang de meeste van de mooie doelen die we onszelf in ambtelijke nota's stellen nooit gehaald worden.

'Ja, voor die doelen moet je als overheid dan ook dringend over een nieuwe sturingsfilosofie nadenken en een andere beleidsaanpak kiezen. Als ons macrodoel is, Europees vastgesteld overigens, om in 2050 80 tot 95 procent CO2-reductie te realiseren, heb je ook een tussendoel nodig. Daar wordt bij ons constant over gesteggeld en men wordt het niet eens over de instrumenten.’

‘Als overheid moet je dringend over een nieuwe sturingsfilosofie nadenken en een andere beleidsaanpak kiezen’

‘Tweede punt is dat je ook via je belastingstelsel kunt sturen op het creëren van banen en op het verminderen van mileubelastende processen. Die sturingssignalen kunnen volledig als objectieve prikkels functioneren en laten het systeem verder hun werk doen. Maar wij doen het niet. Je moet dan immers milieubeleid maken via het ministerie van financiën en niet via het directoraat-generaal Milieubeheer, of het regeerakkoord.'

Veel beleid, constateert Maarten Hajer, begint ook niet bij de overheid.

‘Wat we 'beleid' noemen is vooral een reactie op processen die al in de samenleving op gang zijn gekomen. Met bedrijven bijvoorbeeld die duurzaamheid tot speerpunt van hun ondernemerschap hebben gemaakt.’

Hajer noemt het reagerende beleid ook wel codificerend beleid  'Maar,' voegt hij toe, 'als die overheid niet duidelijk zelf initieert, niet aangeeft welke kant het uit moet, wordt dat handjevol innovatieve koploperbedrijven ook nooit een peloton. Neem de rol van een bank bijvoorbeeld. Die moet besluiten of ze krediet stopt in een apparaat waarmee een afvalverwerker ecologisch verantwoord zijn afval kan verwerken. De bank denkt wellicht: Een prima investering, waarom niet? Maar als de overheid doet alsof de soep van de duurzaamheid niet zo heet gegeten wordt als anderen hem opdienen, komt er ook weinig of niks los. ‘

‘Als de overheid niet duidelijk aangeeft welke kant het uit moet, wordt het handjevol innovatieve koploperbedrijven nooit een peloton; het rijk zou een radicaal voorrangsbeleid moeten voeren’

Bedrijven die ik heb gesproken zeggen dat niet zozeer hun ambitie een probleem is, want ambitieus zijn zij wel, maar de onberekenbaarheid van de overheid. De overheid komt daardoor ook letterlijk in een spagaat. Het rijk zou er juist de ambitie, de uitdaging in moeten zien om een radicaal voorrangsbeleid te voeren door te zeggen: 'We weten niet ook exact hoe we een bepaald doel, als het om duurzaamheid gaat, kunnen bereiken, maar we prikkelen actoren wel zoveel mogelijk dat ze dat doel bereiken en er ook de benefits van hebben. En degenen die weigeren mee te doen, moeten dat zelf maar weten. Maar het gaat ze wel geld kosten.'

Nadat rond 2002 beleid is ontwikkeld voor een energietransitie en voor maatschappelijke innovatie is dat gaandeweg in de politiek verwaterd tot het vergroten van exportkansen en winst op de korte termijn.

'Dan zeg ik: welkom in de parlementaire democratie. Het primaat ligt bij de democratie en dat is dan pech voor degenen die CO2 willen reduceren. Een overheid heeft een andere rol dan de politiek. De overheid heeft de zorg voor de continuïteit op de lange termijn. Dat zou veel beter geborgd moeten zijn in het apparaat.

‘De overheid heeft de zorg voor de continuïteit op lange termijn, dat zou veel beter geborgd moeten zijn’

Daarvoor is ook een Planbureau voor Leefomgeving nodig, die ondersteund door feiten uit onderzoek zegt: De problemen gaan niet vanzelf weg. Ik vind dat dit ook door de ambtelijke top van ministeries veel nadrukkelijker en vaker gezegd moet worden, onafhankelijk dus van de politiek.  Dat moet je ook sterk multilevel doen, richting  Rio, Europa, Den Haag, maar ook richting de regio's.' Planbureauwerk is ook het ontwikkelen van visies op mogelijke toekomsten. We moeten veel meer horizontaal leren.

'Je moet als rijk bij wijze van spreken de bovenste helft van de torens van de Haagse bureaucratie afbreken en ambtenaren uitplaatsen als analist in de regio's. Zij zoeken daar uit wat de worsteling is waarom het niet lukt om klimaatneutraal te bouwen in bijvoorbeeld Zeeland en spelen dit terug naar het systeem.  Dat is een heel andere mindset, want veel blijven sturen op beleidsnota's, weten we inmiddels, lukt niet. En het aardige is dat je veel dingen die nu door de politiek onderuit gehaald worden, dan productief maakt. Zet bijvoorbeeld twitter in om van elkaar te leren. Twitter als een tool for government, als een geweldige kans voor actoren om tegen de overheid te zeggen: Dit gaat hartstikke goed. De mensen van Urgenda hebben dat ontdekt, maar ook Natuur en Milieu met haar initiatief voor duurzame energie 'Zon zoekt dak'. Verbazingwekkend effectief, al die mensen die met crowdsourcing aan de gang zijn.'

‘Het gaat om een heel andere mindset, want veel blijven sturen op beleidsnota's, weten we inmiddels, lukt niet’

Crowdsourcing is inderdaad ontstaan zonder dat daar een debat met de overheid aan vooraf is gegaan. Maar denkt u dat al die ambtenaren, in die bovenste helft van die bureaucratische torens, zich zelf gaan ontslaan? Ofwel: 'Waar is de impuls wie wat gaat doen?

'Ik probeer dat gesprek binnen die bureaucratie wel te voeren, met vragen als:   Welke rol pak je op als overheid? Wat zijn je effectieve sturingssystemen? En wat is je relatie met kennisinstellingen en hoe maak je daar gebruik van? Als PBL proberen we echt statistisch bewijs boven tafel te halen hoe je het beste innovatief kunt zijn: Is dat met R&D? Met infrastructuur? Met topuniversiteiten? Het blijkt immers helemaal geen zin te hebben om alles generiek te regelen. Wij komen met rapporten, heel specifieke aanbevelingen, waarin de regio's maar ook ministeries geïnteresseerd zijn. En dan gaat de belangstelling uit naar vragen als: Met wie concurreren we? Wat kunnen we beter doen? Welke investeringen doen er toe en welke niet? Als je als overheid minder de pretentie hebt te weten hoe de samenleving werkt, dan moet je meer analyseren en experimenteren. Want alleen zo kom je te weten wat werkt en wat niet werkt. Daarmee vergroot je je leervermogen en krijg je er ook handigheid in om activiteiten en initiatieven in de samenleving aan een transitie te koppelen. Die kunst verstaan wij niet goed.'

‘Door meer te analyseren en experimenteren wat in de samenleving werkt vergroot je het leervermogen om activiteiten en initiatieven te koppelen aan transities’

Wat is een goed practisch voorbeeld?

Juist in de gebouwde omgeving heeft Nederland een 'herstructureringsopgave in duurzaamheid van jewelste', waar de bouw en installatiebranche nadrukkelijk voor gepord moet worden, stelt Hajer.

'We hebben nieuwe verdienmodellen nodig, voor nieuwe producten.  Men maakt wat men gewend is te maken. Daar moet je als overheid wel je rol in oppakken. Neem het energielabel. Is dat nou verplicht of niet? Moet je dat verplichten voor hij die zijn huis verkoopt, of voor de koper, die uiteraard zijn huis naar eigen idee wil inrichten. Hoe kun je dat op een slimme manier in het proces stoppen, zodat er bij de burger ook een prikkel is om in duurzame energie te investeren? De opgave is dus om de sturingssignalen op de juiste plek te leggen. Dan kunnen de bouw en installatiebranche dat breed uitrollen, er een goede boterham aan verdienen en ontstaat er nieuwe werkgelegenheid voor mensen met kwalificaties.