Rutte en Samsom moeten vooral ook zelf willen veranderen

Systeemcrises vragen systeeminnovaties/transities, ook politiek-bestuurlijke

door Jan Dirven en Derk Loorbach

1. Onze maatschappelijke systemen lopen vast

De ons vertrouwde sociaal-economische structuren en ordeningsmechanismen staan fundamenteel onder druk. Ten koste van maatschappelijke verantwoordelijkheid, milieueffecten, sociale gelijkheid en economische betrouwbaarheid & stabiliteit is de afgelopen decennia een enorme welvaartsgroei gerealiseerd. Daarbij komt dat zowel die welvaart als die afwentelingeffecten in toenemende mate ongelijk worden verdeeld. De effecten van deze afwentelingmechanismen en ongelijke verdeling komen intussen als een boemerang terug en uiten zich in meerdere systeemcrises tegelijkertijd: op financieel, economisch, milieu, klimaat, energie, voedsel en water gebied is sprake van mondiale systemen met dusdanige imperfecties dat zij nopen tot structurele hervormingen in de vorm van systeeminnovaties en transities. Maar ook op nationaal niveau is sprake van systeemcrises die nopen tot structurele hervoming: zorg, gezondheid, onderwijs, woningbouw, arbeidsmarkt zijn daar voorbeelden van.

Duidelijk is dat de grote problemen en veranderingen van nu vragen om een perspectief voor de toekomst: hoe gebruiken we het huidige verandermomentum voor structurele hervormingen, voor een overgang naar een samenleving waarin gelijkere kansen, duurzame ontwikkeling, leefbaarheid en innovatiekracht centraal staan? Verder op weg naar een kennissamenleving met hogere toegevoegde waarde, zowel sociaal, economisch, ecologisch als politiek-bestuurlijk.

Dat vereist een blik over de crises heen, een visie en strategie die richting en ruimte creëren in tijden van crises, onzekerheid en voortgaand verlies van kapitaal - menselijk, sociaal, ecologisch, fysiek, economisch, financieel.

2. Verschillen in beleidsoptiek

Er valt stevige kritiek te leveren op zowel de plannen van Rutte I als die in het Kunduz akkoord. Politieke partijen willen dat het begrotingstekort in een aantal jaren naar nul wordt gereduceerd, om vervolgens te resulteren in een overschot. Maar zij verschillen over het tempo en de weg daar naartoe.

Wat het tempo betreft heeft het IMF recent een cruciale draai gemaakt. Op basis van feitelijke gegevens erkent Lagarde dat het IMF er naast zit en vele anderen, waaronder Nobelprijs winnaars Stiglitz en Krugman het altijd al bij het juiste eind hebben gehad, namelijk dat de gestelde bezuinigingseisen de crisis versterkt in plaats van oplost. Somsom zat al voorzichtig op dat spoor en het zou hoogst mal en slecht zijn wanneer Rutte de logische - maar ook bewonderenswaardige - draai van Lagarde niet zou volgen.

Wat de weg naar begrotingsevenwicht betreft maakt het verschil of:

1. de oplossingen voor de crises worden gezien vanuit vertrouwen op de kracht van de bestaande maatschappelijke systemen, op hun werkingsmechanismen en op de daarmee verbonden belangen;
2. dat wordt erkend dat er ook sprake kan zijn van structurele systeemfouten met lock-in effecten, padafhankelijkheden en perverse prikkels, die om structurele verandering vragen.

Het eerste gezichtspunt heeft de neiging die bestaande systemen en belangen te blijven restaureren, groter en efficiënter te laten worden, met minder overheid, forse bezuinigingen en meer marktwerking. Het tweede gezichtspunt ziet daar niets in en wil door systeeminnovaties structurele systeemfouten herstellen. Zonder structurele hervormingen blijven bezuinigingen in die optiek ineffectieve en inefficiënte end of pipe oplossingen, met als gevolg:

• voortgaande afwenteling van nadelen naar elders, naar anderen, naar de gemeenschap en naar de toekomst;
• nog minder gelijke kansen op participatie, ontplooiing, zelf- en samenredzaamheid, op de toegang tot de middelen daartoe en op een eerlijke verdeling van de vruchten daarvan;
• toenemende gevoeligheid en risico’s voor volgende crises met nog grotere negatieve effecten. Maatschappelijk kapitaal en de baten daarvan nemen dan snel af en de maatschappelijke kosten even snel toe.

Het bruto nationaal product, de nationale rekening en begroting maken deze effecten en gevolgen overigens niet zichtbaar. Bezuinigingen evenmin. Het wordt tijd dat daar andere meet-/monitorinstrumenten voor in de plaats komen. Het laatste decennium zijn daar – ook internationaal - al talloze initiatieven toe ondernomen, maar politiek nog niet erg serieus genomen.

Genoemde gevolgen staan haaks op duurzame ontwikkeling en gaan onevenredig ten koste van de zwakke maatschappelijke waarden en belangen (vooral sociale en ecologische) en van de zwakkeren in de samenleving. In Nederland en daarbuiten. Daar zouden alle politieke partijen zich zorgen over moeten maken en proactief oplossingsrichtingen voor willen zoeken. Dat wil zeggen bezuinigingen bezien in samenhang met investeringen in structurele hervormingen en duurzame ontwikkelingen. Dat vraagt korte termijn doelen te plaatsen in de context van langere termijn maatschappelijke perspectieven, trends en ontwikkelingen, die in de sterk veranderende maatschappelijk verhoudingen en mechanismen duurzaam en houdbaar zijn. Dat betekent:

• niet bezuinigen als impuls voor verandering, maar investeren in hervormingen als impuls voor modernisering van falende sociale en economische systemen en voor verbetering van maatschappelijke participatie, zelf- en samenredzaamheid, die productiviteit en besparingen generen;
• minder afwentelen, meer gelijke kansen en meer solidariteit tussen haves en haves-not, als uitgangspunten voor duurzame ontwikkeling;
• structurele veranderingen, om mensen (burgers, patiënten, leerlingen, zorgbehoevenden, werkenden, kiezers, etc.) en hun leefomgeving centraal te stellen en de verbroken verbindingen tussen mensen en versnipperde eigen doelen nastrevende instellingen en organisaties, te herstellen. Dat geldt evenzeer voor politiek en overheid;
• cherrypicking in de vorm van korte termijn incidenten- of symboolpolitiek helpt niet: een benadering vanuit samenhang der dingen, dus op systeemniveau, biedt meer perspectief. De overheid kan dat zeker niet alleen, maar bedrijven, instellingen en maatschappelijke organisaties ook niet. Zij allen hebben elkaar hard nodig. Althans de koplopers, vernieuwers en innovatoren daarvan.
• voor systeemverandering is geen blauwdruk te geven, maar vergt innovatie- en leerprocessen van alle relevante te betrekken actoren in daartoe te organiseren vraaggerichte vernieuwingsnetwerken. Netwerken die mensen en hun leefomgeving centraal stellen en voor wie sociale en duurzame ontwikkeling een aansprekend richtinggevend toekomstperspectief is.

De theorie en praktijk van systeeminnovaties en transitiebeleid richt zich daar op en kan helpen voornoemde veranderingen te inspireren, faciliteren en versnellen. Vanuit dat perspectief kan het beeld van de politiek in tijden van crisis kantelen naar het beeld van partijen die midden in de samenleving staan en meeveranderen, in een proces van politiek-bestuurlijke modernisering van deze tijd.

3. Enkele aspecten van transitiebeleid

Zonder hier uitgebreid in te gaan op theoretische achtergronden en concepten van systeeminnovatie en transitiebeleid, lichten we hier enkele aspecten toe. Daarbij is de notie van belang dat voor verschillende typen vraagstukken ook verschillende typen sturingsvormen het beste voldoen.

Aan de ene kant van dat spectrum staan dan de vraagstukken of problemen waarover een hoge mate van consensus in visies (in termen van (duurzaamheids)waarden, belangen, gegevens) bestaat. Dan is vrij snel duidelijk wat de problemen, doelen en oplossingsrichtingen kunnen zijn. Dan is sprake van technisch en markt denken, vindt besluitvorming plaats op grond van expertise en weging van kosten en baten en bestaat het beleidsproces uit regelen en onderhandelen. Het regelen van verkeersstromen of belastingafdrachten zijn voorbeelden waar deze verticaal-hiërarchische sturingsvorm goed voldoet. En dat moet ook zo blijven voor vraagstukken waar technisch leren centraal staat. 

Maar dat is anders aan de andere kant van dat sturingsspectrum. Daar hebben we te maken met complexe, hardnekkige vraagstukken die zich kenmerken door een hoge mate van dissensus in visies. Het vergt relatief langdurige agenderingsprocessen om met relevante betrokkenen tot gedragen en ook nieuwe visies/toekomstperspectieven en doelen te komen. Dan is sprake van rechtvaardigheids- en participatiedenken, vindt besluitvorming plaats op basis van bescherming van kwetsbare belangen (m.n. sociale en ecologische) en bewustmaking daarvan en bestaat het beleidsproces vooral uit innoveren en leren. Hier staat niet technisch leren, maar sociaal leren centraal: verandering van denken, houding, attitude. De vraagstukken over abortus en euthanasie zijn daar extreme voorbeelden van met wel zeer langdurige (ruim 20 jaar) en lastige beleidsontwikkeling- en besluitvormingsprocessen. Hier gaat het om hardnekkige vraagstukken of problemen, die zich kenmerken door relatief grote pluriformiteit in visies, grillige dynamiek en forse complexiteit. Ook duurzaamheidvraagstukken en in crisis verkerende maatschappelijke systemen zijn daar voorbeelden van.

De gangbare verticaal hiërarchische sturings- en besluitvormingsprocessen werken dan niet: hier zijn horizontale participatieve vernieuwingsnetwerken gewenst van vernieuwers/innovatoren uit bedrijven, instellingen, ngo’s, overheden. Die zouden ook als zodanig georganiseerd moeten kunnen worden en daartoe de institutionele en organisatorische ruimte worden gegeven. Wat dat laatste betreft vormen diverse bestaande regels, procedures, verhoudingen, bestuursculturen, organisatiestructuren en belangen daar de nodige belemmeringen voor. Er ligt een belangrijke taak voor politiek en overheid in die netwerken om deze belemmeringen weg te nemen.

Deze horizontale sturingsvorm is in belangrijke opzichten een geheel andere dan eerstgenoemde gangbare verticaal hiërarchische. De overheid, de politiek en maatschappelijk actoren zouden op dat bestuurlijke spectrum van verticaal tot horizontaal daarom over meerdere verschillende handelingsperspectieven moeten kunnen beschikken. Dit, om uit oogpunt van bestuurlijke effectiviteit - afhankelijk van het type vraagstuk – in onze veranderende pluriforme, dynamische en complexe samenleving voor de beste aanpak/sturingsvorm te kunnen kiezen. Dus ook voor een horizontale netwerkaanpak waar dat wenselijk is, zoals bij structurele hervormingen van maatschappelijke systemen bijvoorbeeld in de zorg, de woningbouw, de energievoorziening of de financiële sector.

4. Kansen voor Rutte en Samsom

Erg makkelijk is dat niet, want dat vraagt tenslotte om te leren omgaan met verschillende bestuurlijke paradigma’s qua denken, houding, cultuur, vaardigheden, waarden en belangen. Het vraagt om zelf vooral ook te veranderen. Lichtpunt is zeker dat de samenleving – gevoed door moderne ict - steeds verder en sneller horizontaliseert, als autonome trend, waardoor horizontale sturingsmechanismen steeds meer en beter in goede aarde vallen. Jongere generaties kunnen en willen zich daarin uiten, betrokken zijn, maar haken af bij de gangbare verticaal hiërarchische politiek-bestuurlijke verhoudingen en mechanismen. 

Waar verticale sturing niet werkt en horizontale innovatienetwerken wel, worden de bestaande nauwe grenzen van de maakbaarheid opgerekt. Nota bene om maatschappelijke en democratische waarden beter te kunnen realiseren. Horizontale sturing zou daarom een ding van iedereen moeten zijn, politiek en overheid voorop. Geworteld in de verticale bestuurscultuur, is dat voor niemand eenvoudig – ook voor Rutte en Samsom niet. Hun profilering door tegenstellingen en machtsstreven van voor de verkiezingen moeten zij nu omzetten in het creëren van institutionele ruimte, in impulsen voor maatschappelijke participatie en in verbinding van innovatieve duurzamere initiatieven. Van centrale verticale machtsuitoefening naar decentrale horizontaal functionerende vernieuwingsnetwerken. 

Dat is een ander politiek bestuurlijk paradigma en vergt dus ook een politiek bestuurlijke transitie. Maar wel een die voorwaarde is om de huidige crises op systeemniveau aan te pakken, om succesvol maatschappelijke hervormingen/transities mogelijk te kunnen maken.

Er is het laatste decennium al veel kennis en ervaring opgedaan met systeeminnovatie en transitiebeleid. Daar kunnen politiek en openbaar bestuur gebruik van maken, bij aan sluiten, dat verdiepen en verbreden.

Dan ligt het voor de hand om departementen zo goed mogelijk in te delen en te organiseren rondom de belangrijkste integraal samenhangende maatschappelijke systemen en hun werkingsmechanismen. Daar wil het beleid immers op inhaken. Even zo vele kernministers, ondersteund door kleine innovatieve kerndepartementen zouden dan verantwoordelijk kunnen zijn voor het in gang zetten van de beoogde systeeminnovaties/transities. Onderministers kunnen dan verantwoordelijk zijn voor het gangbare beleid en de doorwerking c.q. verbreding en verdieping van het transitiebeleid van het kernministerie richting structurele veranderingen van in crisis verkerende gangbare systemen.

Daar is geen grootschalige herindeling of herstructurering van de departementen voor nodig. Wel een beperkte herpositionering van functies en vaardigheden om de verantwoordelijkheden van de kernministers te ondersteunen en transitieprocessen op de rails te kunnen zetten. Dat past bij het recente advies van de secretarissen-generaal aan de onderhandelaars: geen grote herindelingen, wel ruimte voor beperkte herpositionering.

Jan Dirven en Derk Loorbach 17-10-12