Kabinet Rutte laat energietransitie in de steek

Niet elke politiek kan de drempel voorbij niche-experimenten naar systeeminnovaties helpen slechten.

door Jan Dirven en Derk Loorbach

Vanaf de oliecrisis in 1973, met blijvende instabiele vraag-aanbod-verhoudingen en toenemende milieu- en klimaatproblemen, groeide het bewustzijn dat de energievoorziening niet duurzaam was en te kampen had met structurele problemen. Rond 2000 werd duidelijk dat het gangbare en vooral economisch geïnspireerde energiebeleid daar geen oplossing voor kon bieden. Dat er sprake was van een persistent probleem.

Duidelijk werd dat een innovatief, op systeemverandering gericht beleid nodig was, wat de overheid niet zonder medewerking van vele maatschappelijk betrokkenen zou kunnen aanpakken. Er werd gewerkt aan draagvlak voor een fundamenteel andere kijk op en aanpak van het energiebeleid. Met de publicatie van het op duurzame ontwikkeling gerichte Nationaal MilieubeleidsPlan-4 werd in 2001 vol goede moed het energie transitiebeleid ingezet.

Het bewustzijn groeide dat de energievoorziening niet duurzaam was en kampte met structurele problemen, waar het gangbare energiebeleid geen oplossing voor kon bieden.

Duurzame ontwikkeling werd opgevat als de zoektocht naar betere verbindingen tussen ecologische, economische, sociale en politiek-bestuurlijke waarden, structuren en processen. Om de afwenteling van risico’s en nadelen naar anderen, naar elders en naar de toekomst drastisch te verminderen en voorkomen. Dat veronderstelt een zoektocht naar een ander, een transitie naar een duurzaam energiesysteem. Een transitie is een fundamentele systeemverandering, een proces van innoveren en leren en die innovaties vervolgens te verbreden, verdiepen en versnellen. Dat is een grote uitdaging, niet alleen een technische, maar vooral ook een institutionele en organisatorische. Want dat vraagt verandering van de gangbare verticaal hiërarchische werkwijzen, cultuur en beïnvloedingsmechanismen van alle te betrekken maatschappelijke partijen, naar horizontale creatieve samenwerkingsverbanden in innovatienetwerken.

Dat begon met het ontwikkelen van een aansprekend toekomstbeeld. “De reis naar het zuiden“ bleek een inspirerende metafoor voor een lastige maar uitdagende onderneming om dingen anders en ook andere dingen te gaan doen. Op weg naar een duurzame energiehuishouding als gewenste toekomst. Op te vatten als een verkenning van de wijze waarop enthousiaste en gemotiveerde deelnemers met elkaar een lange, onbekende en ongebruikelijke expeditie beginnen. Een reis die omgeven is met vele onzekerheden, risico’s en barrières, waarbij de deelnemers van elkaar afhankelijk zijn om die lange reis te kunnen laten slagen. Daarom is goede samenwerking en rugdekking en steun vanuit hun thuisbases, vooral als het tegen zit, erg belangrijk. Die deelnemers bestaan idealiter uit innovatieve koplopers van bedrijven, instellingen, maatschappelijke organisaties en de overheid. Maar ook uit onafhankelijke creatieve en inspirerende denkers en uit gezaghebbende aansprekende personen, die als Godfather ongebruikelijke verbindingen weten te leggen en deuren weten te openen die anders gesloten blijven.

Een transitie is een fundamentele systeemverandering, een proces van innoveren en leren, niet alleen technisch, maar vooral ook institutioneel en organisatorisch.

Dat vergt een participatief agenderingsproces van co-creatie, waarin het realiseren van normatieve consensus, het omgaan met onzekerheid en het slechten van technische, organisatorische en institutionele barrières centraal staan. Het vergt innovatieve en ondernemende deelnemers die vanuit een gemeenschappelijk maar nog niet concreet toekomstbeeld hun krachten bundelen om nieuwe uitdagingen aan te gaan en ruimte te creëren voor kansrijke transitiepaden. Dat is geen mechanisme van regelen en controleren, maar een leerproces van vallen en opstaan, van omgaan met risico’s en onzekerheden en in van gaande weg met elkaar regelmatig ook weer nieuwe, nog betere perspectieven te ontwikkelen, om de koers richting duurzame energiesystemen nog duidelijker in te zetten. Dat is geen mechanisme van invloed en macht dat dwingt anderen te veranderen, maar van vertrouwen en respect dat motiveert en stimuleert om zelf een andere, innovatieve koers in te zetten.

Omdat een transitie uiteindelijk een fundamentele verandering veronderstelt van bestaande structuren, processen en praktijken, als gezegd zowel technisch, organisatorisch en institutioneel, werd ook voor een nieuwe, op het transitie denken gebaseerde aanpak gekozen. Er werd een Interdepartementale Projectdirectie Energietransitie (IPE) opgericht om verbindingen te leggen, zowel tussen ministeries als tussen de overheid, bedrijven en instellingen in de samenleving. De rol van IPE was niet het transitieproces aan te sturen; maar wel om zoveel mogelijk buiten de belemmeringen van de bestaande structuur, cultuur en instituties van het gangbare energiesysteem en -beleid, institutionele ruimte te creëren en barrières te slechten voor innovatieve netwerken, die langs kansrijke transitiepaden interessante niche-experimenten tot ontwikkeling kunnen brengen.

De rol van IPE was institutionele ruimte te creëren en barrières te slechten voor innovatieve netwerken.

Een belangrijke vraag die zich hier voordoet is of en wanneer de inbedding van deze horizontaal functionerende interdepartementale netwerkdirectie voldoende institutionele ruimte biedt en kan bieden, dus op voldoende afstand kan functioneren van de gangbare verticale hiërarchische mechanismen en structuren, om los daarvan op ongebruikelijke wijze te kunnen blijven functioneren in langjarige systeeminnovatie trajecten. Dat vergt uiteraard actieve rugdekking van de toppen op de thuisbases van de deelnemers in de netwerken. Wat de overheid betreft, van de ambtelijke en politieke top. Die gaf men aanvankelijk ook volop.

Er werden platforms van koplopers gevormd rond kansrijke deelsystemen: groene grondstoffen, ketenefficiëncy, nieuw gas, duurzame mobiliteit, gebouwde omgeving, duurzame elektriciteitsvoorziening, en als laatste werd daar de kas-als-energiebron aan toegevoegd. De platforms formuleerden toekomstvisies voor duurzame energiesystemen en verkenden transitiepaden door vanuit die gewenste toekomsten terug te redeneren naar het heden. Dat heeft zijn vertaling gekregen in een door het kabinet geaccordeerde Innovatie Agenda met zo’n dertig programma’s. Voor de periode 2008 – 2012 werd daartoe 438 miljoen Euro beschikbaar gesteld. Kabinetsformateur Wijffels, die als voormalig lid van de Task Force Energietransitie dit project ook een warm hart toedroeg, heeft daar zeker ook aan bijgedragen.

Een bekend voorbeeld is de elektrische auto

Tot op heden werden in open tenders zo’n duizend projecten financieel gehonoreerd en mogelijk gemaakt. Een wel bekend voorbeeld daarvan is de elektrische auto. Dat voorbeeld laat goed het belang van lange termijn beelden en van de mogelijke transitiepaden zien. Want dat zorgde voor coördinatie, richting en versnelling van diverse activiteiten die op dit gebied in feite al werden ondernomen. Daardoor werden meer en betere kansen gecreëerd die ook sneller en beter konden worden benut.

Dat alles wil niet zeggen dat een transitieproces makkelijk verloopt. Zeker niet. Er is op energiegebied intussen heel veel in gang gezet en ook al het nodige bereikt. Maar er zijn nog geen tekenen van fundamentele veranderingen in het dominante, op fossiele brandstof gebaseerde en gecentraliseerde energiesysteem. Het transitieproces verkeert nog steeds in de fase tussen niche experimenten en systeeminnovaties. Niche-experimenten hebben een win-win karakter en leiden nog niet tot systeeminnovaties die een bedreiging vormen voor het te veranderen gangbare energiesysteem. Om verder te komen, is behoefte aan verbindingen met en versterking van de maatschappelijke onderstroom; om de stap te maken van nicheprojecten naar opschaling en daarmee naar verbreding, verdieping en versnelling van de systeeminnovaties. Daarbij gaat het niet zozeer om technische en productinnovaties, of om sterke bedrijven op de Europese markt, maar vooral om maatschappelijke en sociale innovaties. Dat wil zeggen om veranderingen op het gebied van organisatorische en institutionele structuren en processen, van juridische en financiële procedures en regels, en van maatschappelijke betrokkenheid, participatie, acceptatie en dynamiek.

De vraag is hoe het transitieproces die stap nu kan maken. Want naarmate het serieuzer gaat worden en verdergaande veranderingen niet alleen meer uit korte termijn win-win-situaties zullen bestaan in innovatieve niches, maar ook gaan inbreken in het bestaande systeem, gaat dat in toenemende mate een bedreiging vormen voor behoudende energiebelangen. Barrières en weerstanden tegen verbreding en versnelling van de energietransitie kunnen dan fors toenemen. 

Naarmate verdergaande veranderingen niet alleen meer uit korte termijn win-win situaties zullen bestaan, maar ook gaan inbreken in het bestaande systeem, kunnen de barrières en weerstanden tegen de transitie fors toenemen.

In het binnenkort te verschijnen boek ‘Governing the energy transition’ van Loorbach en Verbong, wordt uit de doeken gedaan dat die weerstanden niet alleen komen van belangen in de fossiele energie, die pleiten voor uitbreiding van kolencentrales en kernenergie. Maar ook van de brede groep van burgers, van lobbyisten van consumentenbelangen en van politici, die effectieve maatregelen als kilometerheffing langdurig weten tegen te houden.   

Green Deals ten spijt, lijkt het kabinet Rutte daar ook bewust op in te zetten. Want op het moment dat de energietransitie juist een impuls nodig heeft om een stap verder te komen, lijkt men er alles aan te doen om de door vorige kabinetten ingezette energietransitie niet verder te helpen en het bestaande systeem langer in de benen te houden. Immers intussen is de Interdepartementale Projectdirectie Energietransitie opgeheven; bracht men de energietransitie weer binnen de grenzen van de verticale hiërarchische mechanismen van overheid en politiek en werd duurzaam geïnspireerd beleid steeds meer gereduceerd tot vooral financieel-economisch georiënteerd beleid. Dat laatste blijkt uit meerdere maatregelen: het kabinet bezuinigde de nog geoormerkte budgetten voor verdere uitvoering van de Innovatie Agenda werden geheel weg; zette de rem op het klimaatbeleid; verving maatschappelijke innovatie als leidend principe weer door innovatie gericht op vergroting van exportkansen en op versterking van het Nederlandse bedrijfsleven; en richtte zich weer op de korte termijn quick-wins en op het verdienpotentieel van bestaande bedrijvigheid. Het kabinet Rutte maakt daarmee een forse draai: het trekt zich ineens terug uit het transitiebeleid, ook met haar middeleninzet en restaureert weer het gangbaar beleid dat meer economisch is georiënteerd en minder duurzaam geïnspireerd.

Het kabinet Rutte lijkt er alles aan te doen om de door vorige kabinetten ingezette energietransitie niet verder te helpen en het bestaande systeem langer in de benen te houden.

Zo bezien lijkt het energietransitieproject teveel onder controle van het bestaande systeem te zijn gebleven. En nu het serieuzer wordt en meer fricties oproept, ook te worden vertraagd en tegengewerkt. De gewenste dynamiek komt intussen meer vanuit de samenleving, ondanks en dankzij de veranderende houding van dit kabinet. Maar de uitdaging om normatieve consensus en breed draagvlak voor een duurzaam energiebeleid te blijven creëren maakt dat er niet makkelijker op. Daarvoor is participatieve beleidsvorming in de vorm van meespreken en co-creëren nodig. De vraag is of de centrale overheid en dit kabinet daar op dit moment en in deze fase nog wel een positieve rol in kunnen vervullen. 

Maar los daarvan kan die vraag ook gesteld worden op grond van de algemene kortademigheid van de politieke, de ambtelijke en de media cultuur, wier verticaal-hiërarchische bureaucratieën toegesneden zijn op plannen, regelen en controleren. Dat gaat maar moeilijk samen met de gewenste horizontale werkwijze van een interdepartementale directie die ruimte wil creëren voor innovatienetwerken die juist buiten de gebaande paden moeten proberen te opereren. Ik herinner hier graag aan een gesprek dat ik destijds had met het op lange termijn beleid en op co-creatie gerichte IPE, waar dat als een groot contrast werd ervaren:

‘We werden permanent overspoeld en bedreigd door de dingen van de dag. Dat was het gevaar voor dit project. Iedereen vond het bijzonder leuk om mee te doen, mee te denken en erbij betrokken te zijn, maar niet langer dan een paar uur. Geen commitment. We moesten zorgen dat we er continuïteit in brachten, want bij transitie praat je over tientallen jaren. Dat hoort ook bij de filosofie. Je moet dus tientallen jaren iets zien vol te houden. Het eerste begin is cruciaal. We moesten binnen een half jaar laten zien dat de eerste deelprojecten ook iets op zouden leveren. Dat er nieuwe ideeën en organisatiewijzen uit de markt kwamen en dat we konden laten zien dat de markt er ook in ging geloven. Dat er kansen lagen die we zouden moeten benutten, maar op een alternatieve manier. Dat is een enorme opgave. Iedereen die binnen de overheid werkt, weet dat het vasthouden van de aandacht door alle politieke toestanden heen razend moeilijk is. Dan vraagt met name die politiek ook nog om liefst vandaag of hooguit morgen de eerste resultaten te laten zien’.

De reis naar het zuiden wordt dan inderdaad een extra lastige met nog teveel ingebouwde barrières en spanningen. Kennelijk creëert dat voor de energietransitie weer een persistent probleem, namelijk de schijnbaar niet te nemen drempel van niche-experimenten naar systeeminnovaties die de energievoorziening fundamenteel veranderen. De vraag is dan waarom aan horizontale transitie- en innovatieorganisaties – waar met elkaar ook de kaders en randvoorwaarden voor duurzame ontwikkeling worden afgesproken – niet méér institutionele ruimte wordt gegeven om effectiever en efficiënter te kunnen opereren, dat wil zeggen op grotere afstand van de verticaal hiërarchische beleidsstructuren en processen en gelegitimeerd door stevige rugdekking van de bestuurlijke toppen op de thuisbases, ook de politieke?

Als dit rechts beleid is, is links beleid aan zet om dat te veranderen, om de drempel voorbij niche-experimenten naar systeeminnovaties te helpen slechten.

Het antwoord is wellicht omdat dit in feite ook een politiek-bestuurlijke transitie veronderstelt. En dat is een lastige. Immers het primair proces van politiek en overheid richt zich op pogingen om de samenleving en gedrag van burgers te veranderen, maar niet om hun eigen functioneren fundamenteel te veranderen. In de vele blogs, interviews en columns op deze website wordt daarop ingegaan en toe opgeroepen. Maar terwijl de wereld in brand staat met vele crises tegelijkertijd die om transitiebeleid vragen en de urgentie groot is, heeft het kabinet Rutte eerdere aanzetten daartoe zelfs al weer teruggedraaid. Als dit rechts beleid is, is links beleid aan zet om dat te veranderen, om de drempel van niche-experimenten naar systeeminnovaties te helpen slechten.