Interview: Pieter Winsemius over WRR-rapport Vertrouwen in Burgers

'Je moet sterven met je ideeën'

Door Jan Dirven en Jan van Dam

Hij studeerde natuurkunde in Leiden volgde, na zijn promotie aldaar, de business school van Stanford. Hij werkte bij McKinsey, was in de periode 1982-86 minister van VROM in het kabinet Lubbers I, ging terug naar McKinsey en is nu  ondermeer lid van Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. Onder leiding van Pieter Winsemius verscheen deze zomer het WRR-rapport Vertrouwen in Burgers. Zijn laatste, want in januari eindigt de termijn van Winsemius bij de WRR. Op zijn werkkamer vertelt hij enthousiast en gedreven over de inhoud van het onderzoek, te beginnen met de aanleiding daartoe.

‘Niet producten zijn belangrijk, maar mensen, de klant is koning. Dat was uitgangspunt bij McKinsey. Van daaruit gingen we terugdenken en kernprocessen herontwerpen. In de gezondheidszorg is de gezonde burger dan uitgangspunt en zou je de grootste inspanning moeten richten op het gezond houden van mensen, dus op preventie. Dat klinkt heel logisch maar als je naar het beleid kijkt is het dat niet. Toen kwam ik op het ministerie van VROM en meenden we dat het prettig zou zijn dat burgers en bedrijven dingen zelf zouden bedenken in plaats dat wij dat voor ze zouden doen. Dan schiet je harder op. Maar dat moet je dan wel mogelijk maken, bijvoorbeeld met een convenanten benadering, waarin je doelstellingen overeenkomt en zij zelf aangeven hoe ze die gaan realiseren. 

‘Niet producten zijn belangrijk, maar mensen’

Met die ervaringen kwam ik bij de WRR en kon ik daarmee doorgaan: eerst het project “vertrouwen in de buurt”, hoe we - denkend vanuit buurtbewoners – dat zouden kunnen doen. Vervolgens vertrouwen in de school, hoe we - denkend vanuit leerlingen en leraren – dat met onderwijs op moeilijke scholen en schooluitval zouden kunnen doen. Al doende beschikten we over veel onderzoeken en verschillende losse verhalen vanuit dezelfde filosofie en wilde ik nog een afronding maken. Die projecten waren wat ik noem de biggen, maar de zeug ontbrak nog, het overkoepelende verhaal. Toen gingen we Vertrouwen op Burgers schrijven. Centrale vraag daarin is: kan ik werkelijk alle burgers bij beleid betrekken en andersom? Het ging erom die filosofie nu vanuit burgers te beschrijven en te bezien of die blijft werken. De conclusie is dat er op veel verschillende manieren veel kan en ook veel gebeurt. En ik zou hopen dat de voorbeelden in het rapport meer burgers inspireren en stimuleren om op hun manier ook te participeren’.

Waarom zien overheden of grote instellingen dat niet?

‘Dat is het gekke, individueel zien mensen het altijd, heb je geen tegenstanders en is iedereen het met je eens, maar de interessante vraag is waarom dat collectief niet gebeurt. Daarom zit er in het rapport ook een hoofdstuk over drempels die verandering verhinderen. Het is verbazingwekkend te zien dat goede mensen met grote inzet aan een belangrijk onderwerp werken en dat het toch niet doorzet. Dat komt omdat er altijd drempels zijn die verandering verhinderen en dat zijn er vier.

De eerste is dat de korte termijn dominant is over de lange termijn. Dan is er geen tijd en geen prioriteit om burgers bij beleid te betrekken.

De tweede is remmende structuren en systemen. Er worden prestatie-afspraken gemaakt. Dat heet new public management, maar het wordt vaak helemaal verkeerd ingevuld. Aantallen geschreven bonnen of minuten per steunkous zijn enkele van de vele voorbeelden van prestatieafspraken die we tegenkwamen en helemaal nergens op slaan. Deregulering wordt vaak ook helemaal verkeerd ingevuld. Dat is desastreus. Men zoekt oplossingen in structuren, zoals centralisatie van de politie, niet naar de oplossing van de echte problemen.

‘Er zijn vier drempels die verandering verhinderen’

De derde drempel is cultuur, “the way we do things”. Dat gaat over verschillende schurende logica’s die zich uiten in verschillende taal, manieren van denken, waarheden en botsende werelden. Individueel verstaat men elkaar wel, maar collectief niet: de ADO-aanhang vindt Feyenoord helemaal niets en omgekeerd. In eigen kring, als collectief gaat men daar ook in geloven en slaat elkaar dan wederzijds de hersens in.

De vierde drempel is misschien wel de doorslaggevende: trekkers en verbinders moeten rugdekking vanuit hun organisatie of gemeenschap krijgen; de huismeester van de corporatie, de leerkracht van het schoolbestuur, de wijkagent en welzijnswerker van hun bazen. Je mag je nek uitsteken en als het goed gaat krijg je een medaille. Maar als het fout gaat, gaat je kop eraf. Dat is fnuikend, want dan doet niemand meer iets. Belangrijk is daarom dat koplopers en vernieuwers steun en rugdekking blijven krijgen van hun organisaties, van hun bazen. Omdat ze visie en lef hebben, erin geloven dat het betrekken van burgers belangrijk is. In een van zijn klassiekers geeft Johan Cruyff dat mooi aan: je moet sterven met je ideeën. Zulke mensen moeten bij de overheid, zorginstellingen en corporaties zitten. Anders gebeurt er niets. Daar zijn we stapels voorbeelden van tegen gekomen. Maar als je een goede minister hebt en een secretaris-generaal met lef, dan kun je op een ministerie ontzettend veel. Dat geldt voor alle organisaties’.

Is er niet een zekere urgentie nodig om te willen en kunnen veranderen?

‘Fascinerend is, wanneer je een verandervoorstel voor een zaal doet en zegt dat het belangrijk is, dat iedereen zit te knikken. Maar 15% is altijd tegen en daar moet je je helemaal niets van aantrekken. Dan bestaat 70% uit meestribbelaars, zij zijn wel voor, maar doen niets. Dat schiet niet op. En 15% pakt het op, gaat er voor. Dat zijn koplopers en die gaan het invullen omdat ze rugdekking krijgen. Daar moet je je dus op richten met je verhaal. Dat gebeurde op de afdeling Bodem van het ministerie van VROM, waar men aan het eerste meerjarenplan ging werken en daarmee richting aan het beleid gaf. Zij hadden bedacht wat ze dachten dat ik gedacht had, zonder het mij zelf te hebben gevraagd. Het was geweldig en ik kreeg de eer toegezwaaid voor iets wat ik zelf nooit bedacht kon hebben. Het enige wat je daarom moet doen is professionals die ervoor willen gaan rugdekking geven, zeggen: vul het maar in. Dan krijg je beweging. Van de wooncorporaties kon je zo de 15% aanwijzen die koplopers waren. Hetzelfde geldt voor zorginstellingen. Daar kun je mee praten en ideeën vandaan halen. Maar er waren er ook waarbij je dacht waar hebben ze het over, die hadden helemaal geen beeld van waar ze mee bezig waren.

‘Met eigenkracht en netwerk benaderingen kun je heel veel bereiken’

Met de eigen kracht benadering en de netwerkbenadering kun je heel veel bereiken: én goedkoper werken, én behoud van kwaliteit, én grotere tevredenheid. Dan kun je wel 15% minder uitgeven voor de zorg. Sommige gemeenten doen dat al met de WMO. Andere verprutsen dat. Jeugdzorg is nog nieuw. Bij Buurtzorg werken zelforganiserende teams 60% goedkoper dan andere aanbieders en tegelijkertijd met de hoogste klanttevredenheid en hoogste werknemerstevredenheid. Ook bij veiligheid kun je veel bereiken.

Het hele rapport ritselt van de voorbeelden dat je burgers kunt verleiden om in beweging te komen. Dan moet je ze wel serieus nemen, ze informeren, de goede vragen stellen en ze echt de ruimte geven. Dat is wel vrijwilligheid, maar geen vrijblijvendheid. Vrijwilligheid is veel harder dan wanneer de overheid regels stelt. Immers, vrijwillige afspraken geven een onderlinge morele binding. Je kunt ze alleen maar hard maken door je eraan te houden. Doe je dat niet dan wordt persoonlijk vertrouwen geschaad en wordt de ander ontzettend boos.

‘Vertrouwen voedt zichzelf bij vrijwilligheid’

Vertrouwen voedt zichzelf bij vrijwilligheid. Wanneer beide partijen dan presteren wordt dat ook heel veel geld waard. Dat heb ik als minister meegemaakt: toen bedrijven vrijwillig mee gingen doen konden ze zelf bepalen hoe ze het gingen doen, als ze het maar deden. Dat was voor hen kapitalen waard. Uit het buitenland kwam men kijken hoe wij dat deden. Iedereen wilde toen ook dat free-riders hard werden aangepakt, want niemand wil Malle Appie zijn’.

De cultuur en werkwijze van politiek en overheid zijn toegesneden op regelen en controleren als kerntaken. En snel opeenvolgende kabinetten veranderen even snel de beleidskoers. Schaadt dat niet vrijwilligheid en vertrouwen in burgers?

‘Niemand is tegen groter vertrouwen in burgers. Mijn inziens krijg je er Kamer breed draagvlak voor. Om dat op te pakken heb je een beetje lef nodig, het kost tijd en je wordt er niet populair door. Beginnende ministers met wat lef die uit het veld afkomstig zijn, kunnen wel iets bereiken. Een voorbeeld is hoe Cees Veerman heeft gewerkt. Je zou hopen dat er meer politici en ministers met lef waren.

‘Je zou hopen dat er meer politici en ministers met lef waren’

Natuurlijk heb je behalve ministers met lef ook goede ambtenaren nodig, die hun vak kennen. Dat is geen kleinigheid. Voor elke minister is het makkelijk wanneer hij of zij gedreven ambtenaren heeft. Maar omgekeerd, een gedreven minister zonder zulke ambtenaren, werkt niet. Dat is bijvoorbeeld de situatie wanneer een ministerie in crisis is, zoals EZ na de RSV-enquête. Vanuit EZ gebeurde er toen niks. Het enige economische beleid van toen was het mainportbeleid, dat ik in overleg met Lubbers in de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening had gezet. Dat was een koerswijziging: niet meer de zwakste gebieden in Oost-Groningen en Zuid-Limburg ondersteunen, maar uitgaan van je sterke punten en daar kansen vergroten.

Daarnaast heb je enkele instellingen in het veld nodig die zeggen dit heeft zijn tijd gehad, zo gaat het niet langer, wij doen mee ongeacht wat de rest zegt. Dan begint er een wig in het gangbare systeem te drijven en krijg je ze misschien echt in beweging. Dat gebeurde destijds bijvoorbeeld bij het natuurbeleid. Toen we dat samen met boeren wilden gaan doen riep iedereen eerst nee. Tot een aantal zeiden dit is belachelijk, het werd het natuurlijk ja en men kwam breed in beweging. Nu roept staatssecretaris Bleker weer nee. Daar ben ik het erg mee oneens, dat is slecht, maar zal slechts een beperkte inbreuk op een veel grotere beweging blijken te zijn. Die politiek en die ideeën zullen geen stand houden en weer worden uitgestoten.

‘Er zijn genoeg goede mensen die willen bewegen; de vraag is hoe ik de drempels weg kan nemen die dat verhinderen’

De kern is dat er in de politiek, bij de overheid, bij instellingen en bij burgers genoeg goede mensen zitten met kennis van zaken en die willen bewegen. De belangrijke vraag is hoe ik de drempels weg kan nemen die verhinderen dat zij met elkaar verstandige dingen kunnen gaan doen. Dan moet ik ze vertrouwen, ze ruimte en rugdekking geven, de beweging van onderop laten ontstaan. Dat zie je op veel plekken gebeuren, met vallen opstaan, maar op steeds grotere schaal. Daar is allemaal geen nationaal beleid voor nodig. Zo sprak ik recent met de politie in Utrecht over vergroten van de veiligheid voor burgers, over veiligheid op straat en buurtpreventie. Het blijkt dat 90% van alle opgeloste criminaliteit op aangifte van burgers wordt gerealiseerd, niet door recherche. Wij hebben in ons rapport een aantal suggesties gedaan om te bevorderen dat mensen zelf gaan bewegen. Je hoeft er slechts een zet aan te geven en het breekt los. Ik hoop dat het volgende kabinet die zet ook zal geven. Wat dat betreft is het demissionaire kabinet op tijd gevallen’.

Wat zou u doen als u het in een nieuw kabinet voor het zeggen zou hebben?

‘Mijn ideaal is een veiligheidsbeweging van de grond te krijgen die draagvlak heeft en burgers betrekt. Dan wordt die veiligheid met een factor tien verbeterd. Kijk ik naar sociaal werk en zorg in buurten, dan denk ik dat je veel meer dan 15% in kosten kunt verlagen en tegelijk de kwaliteit verbeteren, als ik dat systeem maar op zijn kop mag zetten. Daar is wel wat tijd en lef voor nodig, maar deze instellingen zouden van mij maximaal 20% overhead mogen hebben. Daar zitten ze nu ver boven. En professionals zouden een minimum aantal uren in het veld moeten besteden. Dat vergt een cultuuromslag en het bedenken van een ander systeem.

‘Instellingen zouden maar 20% overhead mogen hebben en wie het niet haalt valt af’

Daar moet je ze mee helpen en wie het niet haalt valt af, verdwijnt. Dat kan veel overheidsbanen kosten en tot verzet van het gangbare systeem leiden. Maar in negen van de tien gevallen houdt het oude systeem dat niet tegen. Je ziet het ook al gebeuren, bijvoorbeeld in de buurtzorg, met tegenwerking en al. Anderen kunnen het ook, maar durven niet. Ik zou met hen nagaan waar de drempels voor verandering uit bestaan. Als er dan obstakels zijn aan de formele kant dan ruim ik die. Daarvoor moet je dan het parlement meekrijgen en zorgen dat je daarna geen botsing krijgt. Dat was destijds bij milieu ook zo: bedrijven waren aanvankelijk echt niet blij, maar toen we zeiden vul het zelf maar in, gingen de goede bedrijven mee doen. Tegelijk moesten we anderen achter de broek blijven zitten’.

Hoe helpt vertrouwen in burgers en hun betrokkenheid daarbij?

‘De politiek heeft een vertaalfunctie van burgers naar beleid en zou meer oog moeten hebben voor het groeiende draagvlak onder burgers voor veranderingen en betrokkenheid daarbij. Zo hebben lokale partijen intussen 26% van de stemmen en 36% van de zetels. Lokale leiders weten mensen in beweging te krijgen. Ook zijn er massalere bewegingen. Wat ik eerst niet in de gaten had is, dat die starten als tegenbeweging. Je moet ze de ruimte geven om zich te kunnen organiseren op punten waar ze tegen zijn. Pas daarna bedenken ze waar ze vóór zijn.

‘Tegenbewegingen moet je de ruimte geven om zich te kunnen organiseren’

Dat was ook met de milieubeweging het geval. Burgers vertrouwen de overheid niet meer. Op een enkele uitzondering na blijkt niemand tevreden over inspraak. In ons rapport staan vele voorbeelden. Zo worden burgers rond Schiphol al vijftien jaar door de overheid voor de gek gehouden over geluidsoverlast. In toenemende mate speelt ook internet een belangrijke rol. Mensen vinden elkaar op anonieme sites. Vooral wanneer iets groot is en informatie wordt achter gehouden. Daar hoort altijd de overheid wel bij. Dan ontstaat discussie en actie die geen leiders heeft, die anoniem is. Duizenden mensen doen mee en door het wereldwijde web kunnen miljoenen mensen meedoen, zich verenigen en een website plat gooien. Afgezien van de vraag of dat goed of fout is, het is een nieuwe manier waarop mensen zich verenigen. Dat gebeurde ook tijdens de Arabische Lente.

Er zijn tegenwoordig meer voorbeelden van krachtige door burgers georganiseerde acties, die zonder sturing en zonder gecoördineerd overleg tot stand komen. Bijvoorbeeld een kopers-staking of een werknemers-staking, in die zin dat men zegt daar wil ik niet meer kopen, of daar wil ik niet werken. Je kunt zeggen dat er nieuwe markten ontstaan.

‘Het is omgekeerd, burgers ondernemen nu initiatieven die overheden en bedrijven moeilijk kunnen negeren’

Zo zie je bijvoorbeeld een “burenmarkt” ontstaan rond het megastallen debat in Brabant. Je krijgt legaal een vergunning voor de bouw van zo’n stal, maar dat kun je maar beter niet doen omdat de buren dat massaal echt niet willen. Dat gaat ook werken bij wat ik noem de zingevingsmarkt. Dan heb ik het over de zwevende kiezer. Dat is 25 tot 28% van het electoraat en die stemt met zijn voeten. De zingeving- of kiezersmarkt wordt daar erg onzeker van. Vooral ook omdat de burger op meerdere plaatsen tegelijk met zijn voeten kan stemmen. Bedrijven moeten weten dat ze ergens in zulke markten gepakt kunnen worden. Wanneer en hoe weten ze niet, evenmin als de deelnemers aan de anonieme actie. Het ontstaat opeens, niemand stuurt dat aan en niemand kan er iets tegen doen. Je moet je ermee leren verhouden. Dat is geen democratie zoals we die kennen, waar politiek en overheid initiatieven nemen en aan burgers vragen te participeren. Het is omgekeerd, burgers ondernemen nu initiatieven die overheden en bedrijven moeilijk kunnen negeren. Dat is wel spannend’.